Iran at a crossroad in 2017

Queridos amigos de La mirada a Oriente:

Aquí va un enlace a un artículo en inglés que me ha publicado el Grupo de Estudios en Seguridad Internacional de la Universidad de Granada sobre las perspectivas de Irán en 2017.

Saludos cordiales,

José Luis Masegosa

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Afganistán: en busca de la identidad nacional. Parte segunda.

(In Search of National Identity: Afghanistan’s Enduring Rivalry)

 By Elbay Alibayovanalista invitado a La mirada a Oriente, ha trabajado en Afganistán con el PNUD, en Iraq con USAID y en Bosnia con la OSCE.

Aquí va una segunda parte de esta serie de ensayos sobre Afganistán de Elbay Alibayov en el que el autor narra y analiza de forma sintética y muy estructurada la historia afgana de los últimos 100 años. Con el fin de poneros en situación añado unas consideraciones sobre los orígenes del Estado afgano y os doy unas pinceladas sobre esa dicotomía tradición versus modernización que subraya el autor.

El Afganistán moderno nace en 1747 cuando Ahmad Shah Durrani, uno de los generales del caudillo persa Nadir Shah, a la vuelta de la India, reúne a las tropas leales y a los líderes tribales de Afganistán, principalmente de la etnia pastún, y se corona rey de los afganos. Su surgimiento presta un servicio a los grandes imperios del siglo XIX: servir de estado tapón para separar las esferas de influencia rusa y británica.

El antropólogo Louis Dupree, uno de los más grandes expertos en Afganistán, sostiene que la historia del país obedece un patrón habitual de “fusión y fisión”. En el siglo XIX Afganistán se une pero a menudo también se separa.  La construcción nacional se desenvuelve entre dos conceptos opuestos de nacionalismo: un proto-nacionalismo de las masas rurales atrasadas y analfabetas que luchan contra los infieles extranjeros para conservar su modo de vida tradicional, y un nacionalismo impulsado desde la Corte de Kabul y sus burócratas cuyo objetivo era fortalecer la independencia afgana mediante la modernización. Estas perspectivas diferentes chocarán dramáticamente en el siglo XX.

Desde finales del siglo XIX se suceden reyes como Abdur Rahman Khan, “el emir de hierro”, que moderniza las fuerzas armadas y la administración. Se trata de Reyes que admiran Occidente e intentan, con mayor o menor acierto, modernizar el país provocando una reacción de los sectores más tradicionalistas que acaba con su reinado.  Los proyectos modernos impulsados por una minoría urbana y culta, como la constitución de 1964 que instaura una monarquía constitucional de corte occidental, chocan con las resistencias de una mayoría rural, tradicional y que ha cambiado muy poco durante siglos. También faltan los recursos económicos para sufragar esos proyectos modernizadores en un Estado que es en el fondo una economía rentista dependiente de la ayuda de las grandes potencias, EE.UU y URRS, que compiten por la lealtad de los afganos durante la Guerra Fría.

Todavía habrá dos proyectos modernizadores más que analiza Elbay Alibayov en este ensayo: el proyecto del partido comunista afgano que toma el poder por la fuerza en 1978 y tiene la ambición de cambiar este Afganistán atrasado y tradicional en una sociedad socialista moderna en un margen de tiempo muy reducido. El clero, los prestamistas y los terratenientes liderarán la resistencia de los afganos en las montañas, con la ayuda interesada de Pakistán (y después Arabia Saudí y EE.UU). En 2001 cuando los EE.UU y la coalición internacional asumen el control del país se encuentran con la tarea de crear instituciones para administrar el país y vuelven a acometer algunas de las reformas que habían intentado los soviéticos, es decir, crear las instituciones del estado, proveer servicios, crear algo parecido a un sistema moderno en una sociedad rural y subdesarrollada. El éxito de este último intento es dudoso.

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By Elbay Alibayov

Part 2: Contexts, Agents, Ideas

Modernisation vs. Traditionalism

Contrary to prevailing narratives and misconceptions about Afghanistan (which tend to see the current conflict through the narrow frames and uprooted from local contexts), what we witness is a dialectical rivalry inherent to any evolutionary process, be it a lively organism or human society. Depending on the object and its environment this rivalry may take many forms, names and forces striving to outdo each other—all coming in the end to a contest between old and new, decay and regeneration, an outward and inward looking perspectives of the future, between adaptation to the changed circumstances and conservative resistance to and obstruction of the change. Afghanistan is no exception; the dominant rivalry (and thus conflict) here is taking place within its established (and ever evolving) social institutions. The only problem is that it has taken extremely violent forms countrywide, this time round.

The current cycle of this eternal and profoundly dialectical competition in Afghanistan has been inspired by the forces equipped with and aspired by the notions of modernisation and traditionalism. It has at least a century-long history in this country, counting approximately from the date of earning its independence and coinciding with the similar global processes of the twentieth century. The process is following its own logic and dynamics (with highs and lows, and differences and time-specific nuances and those owing to the locality and its population or institutional arena where the contest occurs), being occasionally interrupted or intensified due to external interferences (most prominently, by the 1979-89 Soviet occupation and the post-2001 US-led one).

Both modernisation and traditionalism shall be taken with caution: I use them as terms referring generally to the forces advocating, respectively, for reforming the society through more integration with the world (politically, technologically, culturally) or preserving the “purity” of traditional values, style of life, and political institutions while keeping the exogenous influences to minimum.

This is an inherently political process, and as such does not limit itself to academic discourse but aims at the heart of politics—contestation and exercise of power. This kind of rivalry is never settled ultimately (although a means to achieve it may change over time) and those time-sensitive balances established at certain junctures may be coercive or consensus driven and based on mutual compromises. Anyways, they will be continuously contested and revisited, and new balances established (whatever shaky or fixed) along the way, just to be challenged by new generations.

Important phases

I will summarise below the major phases of this century-long contest in Afghanistan. It has been undertaken by agents—those who hold the ideas and act upon them. Their actions occur through various structures—geographical, political, economic, social, and ideological. It should be noted that this distinction is conditional, as the structures and institutions overlap; moreover, a change initiated in one structure often-time expands to other structure(s) in an ultimate struggle for power. For example, changes aimed at modernisation of education (social structure) would easily spread onto ideological structures in a country like Afghanistan, where education is intertwined with faith and patriarchal worldviews. And here is the essence of this traditionalism vs. modernisation (or any other) political contest—it aims at power which takes different forms under different structures, but all the same, it gives to its owner the ability to impose their ideas on the opponents.

At different times, the proponents of modernisation in Afghanistan ranged from authoritarian rulers to moderate or progressive urban parties to communists—each with their own understanding of the direction, targets, and the scope and the pace of reforms. Similarly, traditionalists is an umbrella term for conservative forces acting at different times and localities alone or in concert such as tribal heads and elderly, representatives of other privileged societal groups, as well as clergy and especially fundamentalist preachers, Islamist parties. It is very important to specify what was meant under each direction at any given point in time, as it makes clear what was actually contested and by which individual and group agents, and how it was supported or rejected by different groups of population. This, in turn, determines in many ways why certain initiatives have been successful while others failed—an important lesson for those involved in the Afghanistan politics.

“Hundred Years of Afghanistan’s Modernisation vs. Traditionalism Rivalry: Amanullah Khan 1920s à Zair Shah 1950s-60s à Dawud Khan 1970s à Communists 1980s à Taleban 2/2-1990s à Democratisation post-2001 (Karzai, Ghani/Abdullah) à What’s next?”

Sovereign kingdom (Amanullah Khan’s 1920s)

  • Contexts (structures and institutions): Political (distribution of authority and decision-making/state institutions, bureaucracy, patronage, tribalism); ideological (worldview/religion, education system, the state); social (tribe, clan, ethnicity, gender/ laws and rules on rights and responsibilities, discrimination, citizenship); economic (systems of production and exchange/property rights, tax system, labour)
  • Power(s) contested: Formal and informal authority, legitimacy. Identity, values, and beliefs. Wealth
  • Agents: Domestic individual and collective agents. A moderniser king opposed by tribal, clan heads, clergy and other elites.
  • Ideas (change attempted/ introduced): Radical for that time social reforms. Governance modification (adoption of first constitution, reforms of the military, education and court systems, reorganisation of public finance and tax collection, as well as an advocacy for the rights of women, the abolishment of certain tribal privileges and slavery)
  • Conflict (forms and solution methods): Fierce but mostly non-violent. Coercion
  • Outcome: Failed to sustain; aborted (abdication of the king). Followed by localised tribal wars

Constitutional monarchy (Zahir Shah’s 1950s-60s)

  • Contexts (structures and institutions): Political (distribution of authority and decision-making/state institutions, tribalism); ideological (worldview/religion, knowledge, the state); social (tribe, clan, ethnicity, gender/ education system, citizenship); economic (systems of production and exchange/ labour); geographical (land/ land ownership, official status of areas)
  • Power(s) contested: Formal and informal authority, legitimacy. Identity, values, and beliefs. Capital and labour. Border creation (continuous challenge by the mobilising Pashtun tribes). Roles and hierarchies
  • Agents: Domestic agents, with limited, indirect external engagement. A moderniser king, on the one hand, opposed and constrained by privileged class trying to retain status quo and, on the other hand, pushed by movements, parties calling for more reforms. Financial aid for reform balanced between external agents
  • Ideas (change attempted/ introduced): Limited mostly to socio-economic domain (infrastructure projects like irrigation, hydroelectric power plants, highways, airlines, and telecommunications; bringing new equipment, not technology)—didn’t improve much the local productive capacity. No radical political reform (formally a constitutional monarchy but relying on the support of tribal elderly, since other forms of representation were outlawed). Moderate in depth, scope and outreach (did not extend much beyond Kabul and certain centres).
  • Conflict (forms and solution methods): Non-violent but repressive (through authoritarian rule). But at the same time, persistent and escalating (with the growing role of external actor, Pakistan) both in terms of tension and violence use. Coercion and selective cooptation of opponents
  • Outcome: Interrupted due to internal, non-violent coup. The reform momentum mostly maintained.

Republic (Dawud Khan’s 1970s)

  • Contexts (structures and institutions): Political (distribution of authority and decision-making/state institutions, sovereignty, tribalism); ideological (worldview/religion, knowledge, the state); social (tribe, clan, ethnicity, gender/ education system, discrimination, citizenship); economic (systems of production and exchange/property rights and ownership, tax system); geographical (land/ land ownership, official status of areas)
  • Power(s) contested: Formal and informal authority, legitimacy. Identity, values and beliefs. Capital and labour. Borders (Durand Line, Pashtunistan). Roles and hierarchies
  • Agents: Domestic agents opposing each other, backed by different external actors. A moderniser ruler (president of republic), challenged from different sides by tribal elites and clergy, radical (communist) reformers, nationalists, and Islamic fundamentalists. Reforms implemented with external financial and technical aid balanced between foreign agents
  • Ideas (change attempted/ introduced): Outward-oriented, broader integration. Moderate economic (commercial agriculture, exports promotion, economic infrastructure, transportation and communication networks, socialist-style five-year plans and state-owned enterprises, taxation of privileged class) and social (modern education, emancipation of women) reforms. Political reforms focused mainly on centralisation, strengthening state apparatus and military, gendarmerie
  • Conflict (forms and solution methods): No mass violence, but the army-backed suppression of resistance by tribesmen and fundamentalists. Organised/ targeted violence was imported (Pakistan). Coercion and selective cooptation
  • Outcome: Coup by former allies backed by external agent (foreign country, Soviet Union), with limited/targeted violence at the event

Communist regime (1980s-early 90s of Khalq, Parcham, Najibulla)

  • Contexts (structures and institutions): Political (regime type, distribution of authority and decision-making/state institutions, sovereignty, chieftainship, patronage); ideological (worldview/religion, knowledge, the state); social (tribe, clan, ethnicity, gender/ education system, discrimination, citizenship); economic (systems of production and exchange/property rights); geographical (land/ land ownership, borders, official status of areas)
  • Power(s) contested: Formal and informal authority, legitimacy. Status and hierarchy. Identity, values and beliefs. Capital formation, wealth redistribution, organised labour. Concentration of activity (rural vs. urban)
  • Agents: A mix of domestic and external agents openly contesting the power. Ruling modernisers kept in power by foreign country. Opposed from different sides by agents with own/distinct agendas: nationalists, tribal elites, insurgent Islamists. Reforms financed and supported technically, militarily by one external agent (Soviet Union), while the insurgence by the others (United States, Saudi Arabia, Pakistan)
  • Ideas (change attempted/ introduced): Radical political and socio-economic reforms. Attempts to eliminate economic inequalities in countryside (cancel usury and mortgage debts of agricultural labourers, tenants and small landowners; introduce land ownership reforms and promote cooperatives and agricultural credit and loans). Further the social reforms especially with regards to emancipation and equal rights of women (regulated dowry and marriage expenses, forbiddance of forced marriages) and modern education system. Notable among political initiatives were laws and regulations targeting corruption, patronage and chieftainship.
  • Conflict (forms and solution methods): Fierce resistance from various segments, mostly due to being perceived as driven by alien (moreover, hostile toward religion) ideology. Wide-spread, multi-actor violent conflict. Proxy war by foreign countries. Coercion
  • Outcome: Overthrown by military force, after almost a decade-and-half of brutal fighting as against the occupation, so between local agents

Islamic Emirate (the Taleban’s 1990s, second half)

  • Contexts (structures and institutions): Political (regime type, distribution of decision-making/sovereignty, state institutions, bureaucracy, patronage, tribalism); ideological (worldview/religion, knowledge, the state, sumptuary law); social (religious community/ ummah, tribe, ethnicity, gender/ laws and rules on rights and responsibilities, citizenship, education system); economic (systems of production and exchange/ property rights, contract law, tax system)
  • Power(s) contested: Formal and informal authority, legitimacy. Identity, values and beliefs. Status and hierarchy. Wealth (capital formation and redistribution)
  • Agents: Extreme faction of traditionalists (dominant force, 90 percent territory control) opposed/challenged by other/more moderate traditionalists (some of them former allies). All have their own external backers (foreign agents/countries), at times being proxy of the same agent. The ruling Taleban self-financed through (mainly) smuggling and extortion, tax collection but also the funding from external state and non-state actors (Pakistan, al-Qaeda)
  • Ideas (change attempted/ introduced): Radically regressive from the modernisation achievements of previous decades. Ideology (strict interpretation and imposition of the Islamic Shari’a law) was predominant and thus determined the rest. Politically, it was a dictatorial rule based on allegiance to the movement, patronage; reluctant to share power even at the local level where tribal heads and warlords kept control on the ground; no elections held. Socially, the overarching notions of ummah and mu’mineen; very restrictive on women (work, education). Economically, this translated into total state control of wealth generation and distribution (monopoly of trade, prohibitively high corporate taxation, no salaries, destroyed local industries, instead ran a massive network of smuggling as the major source of revenue)
  • Conflict (forms and solution methods): Repressive, violent, with executions on large scale. Coercion
  • Outcome: Overthrown by external agents (United States, joined by allies), with insurgency and control and contestation of rural territories and certain urban centres following since then

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Democratisation (post-2001 period of Karzai, Ghani/Abdullah governments)

  • Contexts (structures and institutions): Political (sovereignty, regime type, distribution of authority and decision-making/state institutions, judiciary, electoral system, bureaucracy, tribalism, patronage); ideological (worldviews, norms, beliefs/religion, statehood, knowledge/education system, media,); social (tribe, clan, class, ethnicity, gender/ education system, positive and negative discrimination, citizenship, reconciliation, transitional justice); economic (systems of production and exchange, sectoral composition, labour division/ tax system, property rights, contract law, labour laws); geographical (land, urbanisation/ land ownership, borders, official status of areas)
  • Power(s) contested: Formal and informal authority, legitimacy. Identity, values and beliefs. Knowledge. Roles, status, hierarchies. Capital formation, wealth redistribution, organised labour. Concentration of activity (rural vs. urban)
  • Agents: A complicated nexus between domestic and external state and non-state actors engaged through formal and informal institutions, directly and indirectly (through proxies). Numerous factions broadly falling under the modernisation trend compete with each other both through formal electoral processes and informal, parallel institutions. On the other hand, the proponents of traditionalism (understood differently by various agents), being heterogeneous and competing internally, challenge those in government and threaten to overthrow them.  The lines between factions are blurred however (especially at the local level).  The same rather confusing situation is with the external agents. Some (like the United States as state actor, or the United Nations as an international multilateral actor) firmly support the modernisers in power (militarily, financially, technically), while others (like Pakistan) have more nuanced relations with both camps and with different individual and collective agents within those camps/factions.
  • Ideas (change attempted/ introduced): Large scale, mostly radical, high-paced reforms attempting to introduce simultaneously the changes in political, ideological, social and economic structures. Ideas and solutions mostly imported (not home grown, bottom-up), without taking account of the society’s deeply rooted characteristics and absorptive capacity. This results in (a) foreign driven change; (b) confusion and resistance of patriarchal rural society; (c) thriving informal, parallel structures; and (d) failure to translate the ideas from paper into reality.
  • Conflict (forms and solution methods): Violent, country-wide. Each side controls (governs) certain part of the land, the rest being contested (changing hands). Supported on both sides by foreign (state and non-state) agents. Coercion being the major approach, successive negotiation attempts failed over years (with one recent exemption of the deal between the Government and Hisb-e Islam Gulbuddin).
  • Outcome: Back-and-forth, iterative process almost in all policy domains. Certain progress has been made but at prohibitive cost and hardly sustainable. It seems that all agents, domestic and foreign alike, understand that the violent uncompromising confrontation has paralysed the country, turning the rivalry into lose-lose situation for both the modernisers and traditionalists, and most importantly to the Afghans.

*                     *                     *

I tried to draw the summary of major phases in the rivalry (or conflict) between the outward looking modernisation and inward looking traditionalism in Afghanistan as a map—pointing to key characteristics with regards to structures and institutions where the contest has been unfolding, central ideas promoted by the agents, the rules by which they played, and the outcome of it. This map is a starting (or reference) point for the analysis. It helps understand the Afghan political contexts in their historic development over the past century, draw comparisons and, more importantly, make sense of the current developments (what works and what does not, with some hints on why it occurs as it does).

In the next piece of this series we will look at the sequence of random events occurring as of recent and how they are interpreted by the agents, in order to reveal whether they offer windows of opportunity for both the Afghani and foreign actors on all sides of the contest to move into the next (hopefully less violent, more constructive) phase.

This is the second part in a series In Search of National Identity: Afghanistan’s Enduring Rivalry. It was first posted on PolicyLabs

Photo credits:

[1] Singularity. A carpet by Faiq Ahmed (Photo: Faiq Ahmed)

[2] Children play on the remains of a Soviet tank in Jalalabad, Afghanistan, 2013 (Photo: Rahmat Gul/AP)

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Publicado mi artículo “Irán y el Acuerdo Nuclear de 2015” en la Revista de Estudios en Seguridad Internacional

Queridos Amigos de La mirada a Oriente:

Aquí os dejo un enlace a mi artículo Irán y el Acuerdo Nuclear de 2015. Una explicación desde el Realismo Neoclásico” publicado en el número actual de la Revista de Estudios en Seguridad Internacional de la Universidad de Granada.

José Luis Masegosa

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Pacta sunt servanda

El futuro del Plan de Acción Integral Conjunto (en adelante PAIC o Acuerdo Nuclear) entre Irán y el Grupo E3 / UE + 3 está en el aire después de la elección inesperada de Donald Trump como 45 presidente de los Estados Unidos de América el pasado 8 de noviembre. Durante la campaña el presidente electo criticó de forma reiterada el Acuerdo Nuclear alcanzado el 14 de julio de 2015 con la República Islámica de Irán después de 13 años de conflicto en torno a la naturaleza militar o pacífica del programa nuclear iraní. Las agencias de inteligencia occidentales y los analistas, Graham Allison de Harvard entre ellos, afirmaban a mediados de 2015 que el Régimen de los Ayatolás se encontraba a unos meses de construir una bomba nuclear.
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El Acuerdo Nuclear se fundamenta en un quid pro quo entre Irán y la comunidad internacional. Irán renunció a avanzar en su programa nuclear y aceptó limitaciones temporales al mismo a cambio del levantamiento de las sanciones que han ahogado la economía iraní desde 2012 (provocaron una contracción de un 9% del PIB iraní entre 2013 y 2014.

Cuando tome posesión el presídete electo en enero de 2017 se cumplirá un año y medio desde la entrada en vigor del Acuerdo Nuclear. En los últimos meses los mayores artífices del PAIC por parte iraní, el presidente Hassan Rouhani y el Líder Supremo de la Revolución, el Ayatolá Ali Jamenei, han acusado a la administración Obama de no hacer más para despejar todas las dudas que desalientan la inversión en Irán e impiden la recuperación económica del país persa. Aunque el círculo íntimo del presidente Rouhani acepta que EE.UU ha cumplido con su obligación de levantar las sanciones vinculadas con el programa nuclear iraní, las expectativas del régimen son altas. Teherán espera que Washington se implique en despejar las dudas de los bancos e inversores internacionales. Sin un aumento considerable de las inversiones en su industria del petróleo y en el resto de la economía, difícilmente se podrá volver al crecimiento. Se trata de una cuestión política clave para el futuro del presidente Rouhani que se juega su reelección en mayo de 2017

Será en estas circunstancias que el presidente electo Donald Trump y su equipo afrontarán qué hacer con el Acuerdo Nuclear de 2015. A la hora de considerar qué alternativas barajará la administración Trump debemos advertir que sabemos muy poco de los planes del presidente electo. Además, la decisión sobre el Pacto Nuclear formará parte del anunciado replanteamiento general del compromiso de EE.UU con el orden internacional.

Por otra parte, en enero el presidente electo tendrá que pasar de las musas al teatro y veremos si aplica las recetas de política exterior que ha prescrito en campaña para recuperar la grandeza de EE.UU. En este asunto existen dos escuelas de opinión: los optimistas piensan que el pragmatismo del hombre de negocios llevará al presidente electo a abandonar a partir de enero sus medidas más disruptivas mientras que los escépticos replican que Donald Trump pondrá en práctica un cuerpo de ideas que le ha acompañado a lo largo de las últimas tres décadas (ver artículo del prof. Daniel Drezner in the Washington Post del pasado 4 de noviembre).

La génesis de su política exterior con Irán y en su conjunto también dependerá de la personalidad del finalmente elegido para representar a la Casa Blanca en el mundo. Los candidatos mejor situados son Mitt Romney, anterior candidato presidencial del Grand Old Party y abanderado del establishment republicano, y Rudy Giuliani, ex alcalde de Nueva York y muy leal a Donald Trump durante la campaña. Los dos candidatos suscitan dudas en el presidente electo que ha entrevistado a otros candidatos para el puesto. De momento, los elegidos para los puestos de consejero de seguridad nacional y director de la CIA se han mostrado muy hostiles al Pacto Nuclear.

Los cambios de opinión y la retórica errática que caracterizan al presidente electo han llevado a analistas tan prestigiosos como Suzanne Mahoney de Brooking a afirmar hace unos días que la perspectiva de conflicto militar entre Irán y EE.UU no puede descartarse.

El margen de maniobra del presidente en este asunto es directamente proporcional a la debilidad del Acuerdo Nuclear, el cual no está blindado contra los cambios de gobierno. Es un acuerdo cuyo cumplimiento depende del poder ejecutivo. De hecho la Administración Obama ha levantado las sanciones mediante decretos presidenciales que establecen exenciones temporales o suspenden las sanciones aprobadas por el Congreso. En breve el presidente Trump gozará de esas mismas prerrogativas para revocar o renovar esas exenciones.

El presidente Trump podría utilizar la amenaza de la revocación unilateral de las exenciones o la no renovación de éstas para presionar al régimen iraní en los ámbitos de su programa de misiles balísticos y su política regional. Con estas amenazas incluso podría pretender forzar una renegociación del Pacto Nuclear. Un enfoque contrapuesto al a la política de compromiso constructivo exhibida por el presidente Obama que aisló la negociación nuclear, a nuestro juicio de forma acertada, de la resolución de otros contenciosos que enfrentan a las partes.

Una segunda opción sería debilitar el Pacto Nuclear de forma indirecta, sin retirarse del acuerdo o renegociarlo. Podría mirar para otro lado y no ejercer su derecho de veto de la normativa que el Senado pretende aprobar en breve para sancionar a Irán. Actualmente circulan en las cámaras casi treinta propuestas de nuevas sanciones contra los sectores económicos que apoyan la joya de la corona de la industria iraní de la defensa, el sector de los misiles balísticos dirigido por la Guardia Revolucionaria, y también contra la proyección regional de Irán y los abusos de derechos humanos. La Cámara de Representantes aprobó hace una semana de forma abrumadora un paquete de sanciones adicionales contra Irán y ahora está pendiente el voto en el Senado que está controlado por el Grand Old Party.

Existe una tercera opción menos agresiva que puede valorar la futura administración Trump. La redacción de las estipulaciones del Pacto Nuclear sobre el levantamiento de las sanciones contra Irán se caracteriza por una ambigüedad evidente que alimenta las dudas de los inversores y bancos internacionales para volver a Irán. Cada vez que las autoridades iraníes se han quejado de la lentitud de la recuperación económica y la ausencia del prometido dividendo de la paz, el presidente Obama y el secretario de estado Kerry han actuado como los valedores de Irán para tranquilizar a los inversores y bancos internacionales. Trump no tiene qué continuar necesariamente con ese enfoque.

Sin duda, cualquiera de estas opciones por separado o de forma combinada pondrá a prueba el compromiso iraní con el Pacto Nuclear. El presidente Hassan Rouhani, el arquitecto de la solución negociada, rechaza la renegociación del PAIC pero tampoco puede asumir sin coste político unas sanciones adicionales que abortarían el reciente repunte de la economía. El centrista Rouhani ganó la presidencia de la República Islámica en 2013 con la promesa de encontrar una solución diplomática al conflicto nuclear e impulsar la recuperación de la economía. La alianza internacionalista de las facciones aperturista, moderada, y reformista, que respaldó su apuesta negociadora, ganó la elecciones legislativas de hace unos meses pero muestra signos de descomposición debido a un dividendo de la paz que se resiste a hacerse realidad casi un año después del levantamiento de las sanciones.

Un golpe de timón de la política iraní de EE.UU, dependiendo de su alcance, podría frustrar los avances que han realizado las fuerzas moderadas en Ia República Islámica desde 2013. Y significaría un nuevo motivo para el descontento in crescendo con el Pacto Nuclear de la opinión pública iraní, la segunda muleta en la que se ha apoyado el presidente Rouhani junto con la alianza internacionalista de las élites iraníes de las facciones aperturista, moderada y reformista. El fin de la política estadounidense de compromiso constructivo con Irán dañaría las probabilidades de reelección del centrista Rouhani en los comicios presidenciales de mayo de 2017. Ello podría conducir a la vuelta al poder de los ultraconservadores iraníes, los cuales han denunciado desde 2015 que el acuerdo representa la rendición de Irán ante el Gran Satán

Sin duda, las derivadas de política interna iraní serán un elemento que pondrá en valor la administración Trump.

Las opciones del presidente Trump en Irán se encuentran limitadas por el amparo unánime que recibió el Pacto Nuclear de 2015 en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas mediante la resolución 2231. Cualquier intento unilateral de renegociación iría en contra de una resolución aprobada por el Consejo de Seguridad y sería difícil de justificar a la vista de los informes del Organismo Internacional de la Energía Atómica, el supervisor de la ONU, que ha informado favorablemente hasta ahora del cumplimiento iraní de las limitaciones a su programa nuclear recogidas en el Pacto Nuclear de 2015. No obstante, hace dos semanas el supervisor llamó la atención de Irán sobre la superación de los límites de agua pesada.

Una renegociación del PAIC distanciaría a la nueva administración de sus aliados europeos que valoran la apertura económica de un mercado, el iraní, de más de 70 millones de habitantes y la utilidad del Pacto Nuclear para la estabilización regional. Es probable que un hombre de negocios como Donald Trump también pondrá en valor las oportunidades de negocio en Irán para las empresas americanas. Un golpe de timón con Irán le enfrentaría con Rusia que es el gran abanderado de Irán, y con China. Una retirada unilateral del Pacto Nuclear o su renegociación tendría un coste adicional para la administración Trump y EE.UU en términos de credibilidad ante una comunidad internacional que, con la excepción de Israel, Arabia Saudí y el resto de Monarquías Árabes del Golfo, respaldó mayoritariamente el Pacto Nuclear de 2015.

images-1Un cambio de política hacia la República Islámica chocaría con otros objetivos y estrategias que el presidente electo ha adelantado para su política exterior, en particular, la derrota del DAESH. La República Islámica de Irán es la potencia regional más comprometida en la lucha contra el grupo yihadista en Iraq. La nueva administración también necesitará una posición constructiva del régimen iraní para estabilizar Iraq tras la expulsión del Estado Islámico.

Por último, el presidente electo ha puesto en solfa el papel de policía internacional que EE.UU ha ejercido después de la caída del muro de Berlín y ha manifestado sus tendencias aislacionistas. Estas son premisas que, en principio, son incompatibles con una vuelta a la amenaza militar para lidiar con Irán a expensas de un acuerdo nuclear que, a pesar de sus defectos, está funcionando. El presidente electo, al igual que el presidente Obama, ha conectado con una corriente de fondo de la sociedad norteamericana que está harta de las guerras de la era Bush.

Estas serán algunas de las limitaciones de peso y el contexto que tendrá que considerar el presidente electo en la cuestión iraní.

No obstante, el presidente Trump sentirá la necesidad de hacer algo en este asunto. El partido republicano se ha posicionado mayoritariamente en contra del PAIC y el presidente se está rodeando fundamentalmente de “halcones”. Probablemente mirará para otro lado cuando el Congreso apruebe un nuevo paquete de sanciones y los iraníes acusen a EE.UU, con la simpatía del resto de la comunidad internacional, de violar el espíritu del Pacto Nuclear. No sería necesariamente el fin del Pacto Nuclear.

Las consideraciones anteriores y la dudosa utilidad para los intereses EE.UU o para la seguridad regional o internacional de una retirada unilateral o renegociación del Acuerdo Nuclear sugieren que la administración Trump no adoptará unas medidas tan disruptivas. De hacerlo el Presidente cometería una “locura”, como ha advertido el director de la CIA saliente, John Brennan. Sería un desastre, según Brennan,  en tanto que el desaire de Washington aceleraría la vuelta al gobierno de los más duros del régimen iraní y la reactivación del programa nuclear iraní desencadenaría una carrera nuclear en la región.

Además el presidente Trump encontraría muchas dificultades a la hora de justificar la retirada de EE.UU de un acuerdo que está funcionando y que fue obra suya desde el principio. Irán ha enviado el 98% de sus “stocks” de uranio enriquecido a Rusia y ha desmantelado alrededor de 12.000 centrifugadoras (2/3 del total incluyendo las más avanzadas), ha inutilizado su reactor de plutonio, y está sujeto a un régimen de verificación muy severo en manos del OIEA que ha verificado de forma regular que la República Islámica observa las limitaciones a su programa nuclear recogidas en el PAIC. En definitiva, en palabras de Susan Rice, consejera de seguridad nacional del presidente Obama, el Pacto Nuclear ha inhabilitado todos los caminos de Irán a la bomba nuclear.

No obstante, esta línea de razonamiento lógico, dadas las cautelas expresadas al principio, no tiene por qué prevalecer sobre otras consideraciones.

Sería una lastima si la cordura no se impone. El acuerdo es positivo para la región, es un factor de estabilización que aleja, al menos de forma temporal, la perspectiva de una bomba nuclear iraní y previene un nuevo foco de conflicto en una zona caliente del planeta, abrumada por la violencia estatal y no estatal. El Pacto Nuclear demuestra que se pueden alcanzar acuerdos con Irán a través de la negociación y sirve de ejemplo para la resolución de otros contenciososregionales. Y por último, ha ejercido una influencia moderadora en la política interna iraní que, de mantenerse en el tiempo, tendría efectos similares hacia el exterior.

En definitiva, la mejor opción que tiene el Presidente electo en Irán es mantener en vigor el Pacto Nuclear y contribuir al éxito de un acuerdo que es una creación de EE.UU, está funcionando y es positivo para Washington y la región. Ello no es óbice al lanzamiento por parte de Washington de otras iniciativas diplomáticas o el despliegue de instrumentos de presión que han demostrado su eficacia, siempre que no violen el espíritu o la letra del PAIC. Pacta sunt servanda.

@lamiradaaoriente

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¿Qué podemos esperar del Presidente Trump?

Donald Trump será el 45 presidente de los Estados Unidos de América, primera economía mundial y primera potencia militar del mundo, después de imponerse claramente a Hillary Clinton en número de compromisarios. El disgusto de los demócratas no acaba ahí. El partido republicano conservará el control de las dos cámaras del Congreso y con una mayoría conservadora clara nombrará un conservador para la vacante actual en el Tribunal Supremo y asegurará su control durante décadas (son cargos vitalicios). En principio será un presidente todopoderoso que pondrá a prueba un pilar de la democracia americana: los checks and balances. Aunque muchos republicanos prominentes se han distanciado del candidato en los últimos meses, los triunfos electorales son el mejor bálsamo para curar heridas dentro de un partido.

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El candidato republicano ha ganado también a las encuestas confirmando la existencia de un voto oculto considerable que se resistía a confesar su preferencia por Trump. Es muy pronto para aventurar las razones que explican el triunfo de Donald Trump aunque se citan la animadversión hacia el establishment representado por Hilary Clinton del cual se ha distanciado Donald Trump que ha prometido cambio a los electores de EE.UU.

Ha sido una campaña electoral de las más tensas que se recuerdan en la historia de EE.UU que deja una sociedad polarizada y partida en dos. Por citar algunos ejemplos. Los escándalos y  las reacciones extemporáneas del hoy presidente electo, que amenazó con encarcelar a su oponente si ganaba las elecciones, el robo de cientos de correos internos del aparato electoral demócrata (se acusa a la Inteligencia rusa de estar detrás) y su puesta a disposición del público americano, y la segunda investigación a Hilary Clinton abierta y cerrada por el Director del FBI, a unos días de las elecciones.

Al resto del mundo también le afecta la elección del Presidente de EE.UU que goza de una libertad considerable en materia de política exterior, incluyendo el uso de la fuerza sin aprobación parlamentaria explícita. A la hora de aventurar cuánta retórica de la campaña de Trump se convertirá en política exterior debemos tener en cuenta varios elementos que el candidato republicano ha aireado de forma recurrente en la campaña.No obstante, mucho depende del equipo con el que se rodee el presidente electo, con mayor razón dada su escasa experiencia de gobierno, en las FF.AA o en política exterior.

  1. Sus relaciones exteriores estarán condicionadas por sus inclinaciones aislacionistas, sus tendencias proteccionistas, sus tics autoritarios y su rechazo a la misión de policía internacional que EE.UU ha ejercido después del fin de la guerra fría. El perfil del votante de Donald Trump es alguien muy preocupado con los efectos de la Globalización en su país y con una sociedad  cada vez más multicultural. También ha prometido abandonar los compromisos de EE.UU en la lucha contra el cambio climático.
  2. Donald Trump ha cuestionado la relación especial que EE.UU mantiene con sus aliados tradicionales en Europa y Asia. En particular, ha amagado con abandonar la Alianza Atlántica si los europeos no contribuyen más al esfuerzo económico de la defensa colectiva. Con una Rusia envalentonada los países de Europa del Este deben estar especialmente preocupados en estos momentos.
  3. Su simpatía por el presidente Putin y su animadversión a China a la que acusa de manipular su moneda para inundar el mercado americano de productos baratos. Rusia disfrutará de más libertad de acción en Oriente Medio.  Zbigniew Brzezinski, consejero de seguridad nacional del presidente Carter, ha puesto en valor la vigencia actual de la triangulación de la época Nixon. Si EE.UU mantiene unas relaciones constructivas con China, Rusia se conformará; si EE.UU se enfrenta abiertamente a China, Rusia se aliará con China y arrinconará a EE.UU.
  4. Sus manifestaciones en contra del mundo musulmán, incluyendo su promesa de prohibir la entrada de musulmanes en EE.UU o tomar represalias letales contra los familiares de terroristas yihadistas, sugieren un posible distanciamiento de sus aliados tradicionales en Oriente Medio, las monarquías árabes del Golfo. No obstante,  su promesa de revisión  del Pacto Nuclear,  suscrito con Irán hace poco más de un año, podría dar satisfacción a Arabia Saudí y a Israel al precio de alimentar las esperanzas de los ultraconservadores iraníes de abortar el acuerdo nuclear y recuperar el poder en las elecciones presidenciales previstas para mayo de 2017. Su promesa de acabar con el Estado Islámico es factible ahora que la lucha contra el Califato se encuentra muy encauzada y aquel está acorralado en sus bastiones de Raqqa y Mosul. El Presidente Trump, consciente de las tendencias aislacionistas de sus votantes, continuará el repliegue de Oriente Medio iniciado por el presidente Obama, alentando una intensificación de la lucha por el liderazgo regional entre Turquía, Arabia Saudí e Irán, al tiempo que Rusia intentará ocupar el vacío dejado por EE.UU para reivindicarse como superpotencia.

En definitiva, la victoria de Trump muy probablemente acelerará la tendencia geopolítica del unilateralismo in crescendo a expensas de unas instituciones internacionales en retirada, el cual se evidencia en las intervenciones militares de Rusia en Siria o de Arabia Saudí en Yemen, la salida del R.U. de la Unión Europea o la política expansionista de China en el Mar de China Meridional (IISS Strategic Survey 2016, 10). En definitiva, un mundo algo más inestable y con mayores dosis de incertidumbre.

La llegada de Donald Trump a la Casa Blanca significa un espaldarazo a las políticas populistas y nacionalistas que han ganado peso en Europa en los últimos años y probablemente tendrá  un efecto contagio en Europa donde los alemanes y franceses acudirán a votar en 2017. Su victoria representa una manifestación más de las tendencias hacia el aislamiento en las relaciones internacionales y en contra del orden cosmopolita surgido en los últimos años del siglo XX al compás de la Globalización.

 

@lamiradaaoriente

@joseluismase

 

 

 

 

 

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Clinton vs Trump: política exterior y seguridad nacional en el primer debate presidencial.

El presidente de EE.UU que salga de las elecciones del próximo 8 de noviembre tendrá que lidiar con un contexto internacional complejo y resbaladizo. Un Oriente Medio en transformación e inmerso en una Guerra de los Treinta Años (Haass), una Europa que atraviesa una crisis profunda y se revela incapaz de contener la oleada terrorista, dos “patios traseros” que invitan a una Rusia envalentonada a intervenir mediante acciones que recuerdan cada vez más a la Guerra Fría, y una China que está mostrando músculo militar en el Sudeste Asiático.

Los candidatos presidenciales, Donald Trump (Partido Republicano) y Hilary Clinton (Partido Demócrata), acudieron a su primer debate presidencial el 26 de septiembre de 2016 y tuvieron ocasión de dedicar unos minutos a política exterior y seguridad nacional.

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Donald Trump se presentó como el candidato que va a impedir que el mundo siga roba
ndo a EE.UU, que pierde miles de empleos que terminan en México. Denunció los acuerdos comerciales que tanto daño han hecho a las empresas y al empleo en EE.UU, por ejemplo, el NAFTA negociado por el presidente Bill Clinton. Acusó a China de manipular su moneda para inundar EE.UU de productos baratos. Sus inclinaciones aislacionistas salieron a la superficie cuando indicó que no quiere que EE.UU sea el policía del mundo: “No podemos proteger a todos los países del mundo” espetó Trump a Clinton.

Por su parte, Hilary Clinton defendió los beneficios económicos que ha reportado el libre comercio para EE.UU y reivindicó el valor de los compromisos adquiridos por Washington con sus aliados. Pretendía mandar un mensaje de tranquilidad a los socios tradicionales de EE.UU en Europa, Oriente Medio y Asia.

La candidata demócrata señaló que los ataques cibernéticos contra empresas, partidos políticos y administraciones de EE.UU representan una amenaza in crescendo para la seguridad nacional y denunció que sus principales artífices son Rusia y grupos independientes de hackers. Donald Trump cuestionó los indicios que vinculan a Rusia con los ciberataques. En el pasado Donald Trump se ha mostrado conciliador con Rusia, incluso ha llegado a proponer una alianza con el presidente Vladimir Putin para rebajar tensiones en Siria y en el resto del mundo. De hecho, Trump es favorable a dar rienda suelta a una mayor implicación de Moscú en la estabilización de Oriente Medio al considerarla mejor posicionada para influir en los actores principales de la región.

Clinton, por su parte, que ya intentó en 2009 recomponer las relaciones con Moscú y  ha llamado “bully” (matón) a Putin,  señaló  en el debate que urge hacer frente a sus amenazas. En otros foros ha señalado tres vías para contener a Rusia: más sanciones, el reforzamiento del escudo antimisiles en Europa del Este y librar a Europa de su dependencia energética de Rusia.

En relación con la Alianza Atlántica, Donald Trump insistió en reclamar a los países europeos una compensación económica por el paraguas de seguridad que les proporciona Washington. Si no es así EE.UU debería abandonar la alianza. El candidato republicano también ha defendido que la Alianza debe implicarse más en la estabilización de Oriente Medio. Clinton y Trump coincidieron en exigir a la OTAN que dedique más recursos a la guerra contra el terrorismo.

Hilary Clinton señaló dos elementos de su plan para combatir a DAESH, que recibieron el asentimiento del candidato republicano, aunque éste culpó a la administración Obama del caos que sufre Oriente Medio. Por un lado, la intensificación de los bombardeos contra DAESH y el reforzamiento de la alianza con las facciones kurdas y árabes que combaten al Estado Islámico en el terreno. Por otro, la guerra online contra DAESH, un grupo yihadista que ha alcanzado un notable éxito en la utilización de las redes sociales como vehículos de radicalización. Para combatir esta amenaza Clinton pretende cooperar estrechamente con las grandes empresas tecnológicas.

Por su parte Donald Trump ha propuesto en otros foros prohibir la entrada de musulmanes a EE.UU, una medida que Clinton considera no solo inconstitucional sino contraproducente y perjudicial para los relaciones de EE.UU con sus aliados árabes. También ha sugerido la eliminación de familiares de terroristas y una utilización menos restrictiva de la tortura en la guerra contra el terrorismo. La catástrofe siria fue la gran ausente del debate. En este asunto ambos candidatos han defendido una zona de exclusión área en Siria, una medida que chocaría con la estrategia rusa de apoyo al régimen de Bachar al-Asad.

Por último, Trump señaló que el Pacto Nuclear de julio de 2015 entre Irán y las grandes potencias es un mal acuerdo. Los iraníes solamente tienen que esperar diez años y se convertirán en una potencia nuclear. En otras ocasiones Trump ha amenazado con renegociar el acuerdo nuclear con Irán porque permite a los iraníes acceder a 150 billones de euros que serán trascendentales para aumentar su influencia en la región. Clinton fue la madre de la criatura y defendió la oportunidad y la utilidad del acuerdo nuclear con Irán. La candidata demócrata ha prometido compensar a Israel garantizando su superioridad militar en la región.

Hilary Clinton y Donald Trump se verán de nuevo las caras en dos debates presidenciales que tendrán lugar el 9 de octubre en St. Louis y el 19 de octubre en Las Vegas.

@lamiradaaoriente

 

 

 

 

 

 

 

 

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¿Qué hay de nuevo en Libia?

El primer ministro Serraj con su Gobierno de Unidad Nacional ha desembarcado en Trípoli hace unas semanas en virtud del Acuerdo Político Libio negociado por la ONU el pasado diciembre entre los dos bandos que se han disputado el poder desde junio de 2014. Los desafíos que tiene por delante son mayúsculos. El primero de ellos será conseguir el aval del Parlamento oficial de Tobruk surgido de las elecciones de junio de 2014 para permitir el fin de las hostilidades. Solamente un gobierno legítimo internamente, que una a las FF.AA otrora enemigas, tendrá alguna oportunidad para contener a DAESH, que se ha abierto camino en el frente de batalla entre las coaliciones “Dignidad” y “Amanecer”, y controla varios cientos de kilómetros alrededor de Sirte. El gobierno libio necesitará el compromiso decidido de Occidente y sus vecinos árabes para estabilizar el país y golpear a DAESH. Si esto ocurre el petróleo fluirá de nuevo, llegará a los mercados y mejorarán las condiciones de vida de los libios. Todo esto no será nada sencillo de conseguir y la inestabilidad continuará, por lo menos, hasta que se resuelva el choque de legitimidades entre el Gobierno de Unidad Nacional de Serraj y la Cámara de Representantes de Tobruk.

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El 17 de diciembre pasado los representantes de las autoridades de Trípoli y Tobruk, que se han disputado el poder en Libia desde las malogradas elecciones de junio de 2014, firmaron un acuerdo político en la bonita ciudad marroquí de Skhirat, a orillas del Atlántico. También acudieron representantes de los partidos políticos, sociedad civil,  y municipios del país norteafricano. La clave de bóveda del “Acuerdo Político Libio”, negociado con la mediación de Naciones Unidas y refrendado por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas mediante la Resolución 2259, se encuentra en la formación de un Gobierno de Unidad Nacional (GUN) negociado por la ONU. Además, prevé un Parlamento bicameral que integre las instituciones legislativas de Trípoli y Tobruk  (1).

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El Acuerdo Político Libio pretende poner fin a dos guerras que se libran en paralelo desde hace años. Por un lado, la guerra civil que se inició a raíz de las controvertidas elecciones legislativas de junio de 2014 que perdieron los partidos Islamistas. Estos se aferraron al poder e instauraron un Gobierno de Salvación en Trípoli con la ayuda de las milicias islamistas y de la milicia de Misrata, la tercera ciudad del país. La Cámara de Representantes de Tobruk, surgida de esas elecciones y reconocida por la comunidad internacional, recibió la adhesión de la Coalición “Dignidad” liderada por el general retirado Jalifa Hafter. Esta coalición reúne entre sus filas a una Brigada de Fuerzas Especiales y los restos de las FF.AA. libias. Ha contado con el beneplácito de Egipto y Emiratos Árabes Unidos.

Por otro, la lucha contra DAESH (el acrónimo en árabe del Estado Islámico de Irak y Levante). La fragmentación de la gobernanza libia favoreció la instalación de esta organización yihadista en Derna a finales de 2014 y su avance hacia el centro del país. Las milicias islamistas y la coalición Dignidad han combatido por separado a DAESH  pero no han conseguido frenarlo. La milicia de Misrata, la más poderosa del país según The Military Balance 2016 (página 313), se retiró de Sirte ante el empuje del Califato en agosto de 2015. En la actualidad, DAESH, con más de 5000 efectivos en sus filas en Libia, se extiende 200 kilómetros a lo largo de la costa alrededor de Sirte y controla muchos pozos e instalaciones de petróleo aunque se desconoce si comercia con el petróleo para financiarse como hace en Irak y Siria.

La descomposición interna no es el único catalizador del crecimiento de DAESH en el país sahariano. Jason Pack, investigador de Oriente Medio en la Universidad de Cambridge, asegura que a medida que su Califato en Siria e Irak se ha visto más golpeado por tierra y aire, significándole la pérdida de un 22% del territorio que controlaban, se han visto forzados a un progresivo traslado de sus combatientes a la ciudad libia de Sirte. DAESH demuestra, en definitiva, resiliencia y capacidad de adaptación a las nuevas circunstancias.

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 Un rayo de esperanza, el Gobierno de Unidad Nacional

Hace dos semanas el primer ministro del Gobierno de Unidad Nacional, Fayez Serraj, llegó a Trípoli acompañado de seis ministros para hacerse cargo de la situación. Para sorpresa de muchos, el Gobierno de Salvación transfirió pacíficamente el poder, una vez que las milicias dejaron de apoyarle.

El primer ministro Serraj se ha rodeado de tecnócratas alejados del primer plano de la política libia de los últimos años. Sus principales valedores en el exterior se encuentran en Naciones Unidas y la UE. Francia, Italia, Alemania y R.U.  han enviado a sus ministros de Asuntos Exteriores para mostrarle su apoyo. Nuestro país ha anunciado una visita del ministro Margallo para la semana próxima: la presencia de DAESH en Libia también amenaza España. Dentro de Libia Serraj ha recibido el aval de las instituciones centrales: el Banco Central que paga los salarios de las Fuerzas Armadas de los dos Gobiernos y de muchas de las milicias, la Empresa Nacional del Petróleo que gestiona la principal fuente de ingresos del país y la Autoridad Libia de Inversiones. No obstante, el primer ministro Serraj carece de capacidades militares de envergadura para imponer su autoridad más allá de la lealtad interesada de algunas milicias.

Menos suerte ha tenido Fayez Serraj con el otro bando del conflicto armado, el Parlamento y el Gobierno de Tobruk, que se ha partido en dos facciones enfrentadas en torno a la adhesión o no al acuerdo político de Skhirat y la aprobación del Gobierno de Unidad Nacional. Un obstáculo principal radica en el futuro político del general Jalifa Hafter, Jefe de las FF.AA. del gobierno de Tobruk, que no tiene demasiados amigos en el gobierno de Serraj pero es muy popular en la Cámara de Representantes. 

La supervivencia del Gobierno de Unidad Nacional

Una tarea de titanes aguarda al gobierno del primer ministro Serraj. Su supervivencia dependerá de su pericia a la hora de superar los siguientes desafíos:

  1. El refuerzo de la legitimidad del Gobierno de Unidad Nacional requiere que la Cámara de Representantes ratifique el Acuerdo Político Libio, toda vez que solo lo aprobó en principio hace unos meses.Esta semana la facción contraria al acuerdo encabezada por el presidente de la Cámara de Representantes impidió la votación del acuerdo y del Gobierno de Unidad Nacional.  Para conseguir el aval de Tobruk, el primer ministro tendrá que encontrar  un acomodo al General Jalifa Hafter, muy popular entre los parlamentarios. Además, Serraj necesitará ensanchar la base de apoyo de ese acuerdo, en particular, entre los líderes tribales, municipios, jóvenes, y sociedad civil.
  2. La integración de los grupos armados y milicias en el ejército y la policía se encuentra pendiente y resulta necesaria para centralizar el uso legítimo de la violencia en suelo libio. Muchas de las más de 1500 milicias y grupos armados
    actuales adquirieron legitimidad en la lucha contra Gadafi y han asumido desde entonces las tareas de seguridad y orden en el vacío de poder que dejó tras de sí el derrumbamiento del régimen anterior. 
  3. La contención de DAESH solamente es posible con un gobierno legítimo con capacidad militar y policial unificada.La batalla contra DAESH dependerá, a su vez, de dos factores externos.
    1. Un Gobierno que goce de legitimidad interna estará en disposición de solicitar ayuda internacional. De hecho, EE.UU., Italia, Francia y R.U. esperan la invitación del primer ministro Serraj para poner en marcha unos planes militares para desplegar una misión de estabilización de 6.000 soldados y, además, impulsar una campaña más enérgica contra el grupo yihadista en Libia.
    2. Y la resistencia de DAESH en Siria e Irak. Jason Pack (citado más arriba) observa que si Rakka y Mosul siguen siendo hostigadas, Sirte podría convertirse en un centro de mando del “Califato”.
  4. La mejora de la situación socioeconómica, muy  precaria actualmente.La economía se contrajo en 2015 un 10% y la producción de petróleo descendió a su mínimo histórico, 400.000 barriles de petróleo diarios. Solamente prospera un sector, desgraciadamente, el tráfico ilegal de personas hacia las costas de Italia y Grecia en condiciones infrahumanas. Así las cosas, una quinta parte de los libios sufren malnutrición. El Banco Mundial proyecta un crecimiento del 22% y 45% para 2016 y 2017, siempre que la Cámara de Representantes de Tobruk ratifique el Acuerdo Político Libio y se estabilice la situación.Pag_10_Acnur_denuncia_naufragio

Se antojan muchos condicionantes para un Gobierno de Unidad Nacional que se ha limitado, por el momento, a sustituir al Gobierno de  Salvación de Trípoli, un ejecutivo carente de toda legitimidad internacional desde junio de 2014.  Toda una paradoja que ahora nos encontremos con dos autoridades, ambas dotadas de cierta legitimidad: el Gobierno de Unidad Nacional negociado por la ONU y fruto del Acuerdo Político Libio, y el de la Cámara de Representantes de Tobruk surgida de las elecciones generales de junio de 2014. 

Con este choque de legitimidades pendiente de resolver y DAESH sólido en Sirte, la inestabilidad y el caos continuarán en Libia por algún tiempo, favoreciendo las oleadas de inmigrantes ilegales que salen de los puertos libios a tan solo 350 kilómetros de la isla italiana de Lampedusa.

Por último, no olvidemos que las vicisitudes del entorno regional también afectarán el devenir del país sahariano. El Norte de África y Oriente Medio es una región convulsa sacudida en los últimos años por una serie de terremotos políticos y geopolíticos de magnitud siete: la Primavera Árabe, las embestidas del DAESH y el extremismo,  la multiplicación de los Estados fallidos, el desplome de los precios del petróleo, el descuido negligente de los europeos o el creciente desinterés estratégico de EE.UU.

José Luis Masegosa / @joseluismase / Blog: La Mirada a Oriente

(1) El Acuerdo Político Libio establece que la Cámara de Representantes de Tobruk, reconocida internacionalmente como el único interlocutor del pueblo libio, se convertirá en el nuevo Parlamento mientras que el Congreso Nacional General de Trípoli se transformará en el Consejo de Estado, una cámara con funciones consultivas.

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Los atentados de París y la “gestión del salvajismo” del Estado Islámico

David González

La noche del pasado 13 de noviembre permanecerá grabada en la memoria de la opinión pública internacional como una sucesión de imágenes de dolor, de sinrazón y de crueldad infinita. Durante algo más de tres horas, París ha sido escenario de la cadena más mortífera de actos de violencia colectiva que se registra en Francia desde el final de la ocupación nazi en 1944. En consecuencia, algunos periódicos abrieron sus ediciones del sábado con titulares que hacían referencia a “la guerra en el centro de París”.

El presidente francés, François Hollande, también ha afirmado que su país “está en guerra” con el Estado Islámico. Mientras que entre la opinión pública europea siguen imperando a un mismo tiempo las sensaciones de impotencia y las manifestaciones de solidaridad con las víctimas, el ejército galo ha bombardeado la localidad siria de Raqqa, capital del autoproclamado “Califato” yihadista. Asimismo, Hollande ha anunciado que piensa pedir a Estados Unidos y Rusia que apoyen la creación de “una verdadera coalición” contra “la amenaza yihadista global”.

paris-attacksPor su parte, los Ejecutivos de varios Estados de la UE, entre ellos el de España, han mostrado su respaldo a Francia y han apelado a la unidad frente al Estado Islámico, lo que lleva a pensar que la tragedia de París puede haber marcado un antes y un después en la lucha contra el yihadismo internacional. Eso sí, Washington no está a favor de una intervención terrestre en Siria, y gobiernos como el español tampoco se muestran especialmente dispuestos a colaborar en los bombardeos, que según Hollande se intensificarán en los próximos días. Pero de lo que no cabe duda es que los atentados de la sala Bataclan, los restaurantes del Canal Saint-Martin y el Estadio de Saint-Denis suponen un punto de inflexión en la estrategia del Daesh.

El cambio de paradigma del Estado Islámico

Hace tan sólo diez meses, 32 personas fallecieron asesinadas en el asalto al semanario ‘Charlie Hebdo’, en el secuestro de varios rehenes en un supermercado judío y en los demás atentados que se produjeron en el área metropolitana de París. Desde entonces hasta ahora, las fuerzas de seguridad y los servicios de inteligencia europeos han mantenido sus sistemas de alerta antiterrorista en niveles elevados, a la espera de que, tal y como ha sucedido, se produjesen más ataques. Precisamente, a principios de noviembre la Policía Nacional detuvo en Madrid a tres presuntos integrantes de una célula yihadista que podrían haber estado planeando un atentado similar a los de Francia, aunque a menor escala.

Según diversos expertos, el ataque a ‘Charlie Hebdo’ –perpetrado por dos terroristas que decían pertenecer a la rama de al-Qaeda en Yemen- ya fue un punto de inflexión en sí mismo, y evidenciaba cómo la organización fundada por el difunto Osama bin Laden y el Estado Islámico podrían dar comienzo a sendas campañas de atentados en Europa dentro de su pugna por el liderazgo del yihadismo global.

Sin embargo, la oleada de terror que ha asolado el centro de París parece ir mucho más allá de todo esto. Hasta ahora, el ‘Daesh’ había combinado la cruenta utilización de los asesinatos de rehenes como mensaje propagandístico con el empleo de tácticas militares más o menos convencionales en Siria e Irak y con los atentados efectuados por medio de terroristas suicidas.

Y ello, sin tener en cuenta atentados como el de Copenhague o el del hotel de Port el-Kantaoui de Túnez, cometidos por supuestos ‘lobos solitarios’ cuyos vínculos con el Califato se limitaban probablemente a un mero juramento formal de fidelidad al líder supremo del Estado Islámico, Abu Bakr al-Baghdadi. Pero lo sucedido el viernes en París sólo puede asemejarse, por su extremado grado de brutalidad y el elevado nivel de coordinación con el que se piensa que han actuado los terroristas, con otros ataques a gran escala como fueron los de Bombay de 2008, el del centro comercial Westgate de Nairobi de 2013 y el de la universidad keniana de Garissa del pasado mes de abril.

El modelo de Bombay

Para Bruce Riedel, director del Proyecto de Inteligencia de la Brookings Institution, la cadena de atentados que sacudió Bombay entre el 26 y el 29 de noviembre de 2008 son claramente el modelo en el que se han basado los autores de los ataques del 13-N, cuyo presunto responsable intelectual, el yihadista marroquí Abdelhamid Abaaoud, se encuentra en paradero desaparecido desde principios de año.

Los ataques de Bombay, que causaron 164 víctimas mortales y 300 heridos, fueron llevados a cabo por 10 miembros de la organización paquistaní Lashkar e-Taiba (“el ejército de los puros”), relacionada con al-Qaeda. Tras desembarcar con dos lanchas neumáticas en el sur de la ciudad, se dividieron en varios grupos armados con fusiles de asalto AK-47 y cinturones explosivos y sembraron el terror en puntos neurálgicos como la estación de ferrocarril Chhatrapati Shivaji o el hotel Taj Majal. Sólo uno de ellos pudo ser detenido con vida.

Las similitudes entre las tácticas de los terroristas de Bombay y las de los siete autores materiales de la matanza de París son evidentes: grupos que actúan de forma más o menos coordinada en plena noche, con un notable grado de sincronización, y que combinan los ataques suicidas con acciones encaminadas a irrumpir en locales de tamaño considerable y atrincherarse en su interior, asesinando a decenas de rehenes.

En este sentido, algunos especialistas opinan que terroristas como los que se inmolaron en el Estadio de Saint-Denis y ametrallaron a los comensales de los restaurantes del Canal Saint-Martin tenían como misión provocar una situación de caos orientada a  facilitar la entrada del tercer grupo de yihadistas en la sala Bataclan, que habría sido por lo tanto el objetivo principal de los ataques.

Mumbai_attackPTI.JPGLas tácticas de al-Shabaab

No obstante, la organización terrorista que ha recurrido con más frecuencia a atentados diseñados siguiendo el patrón de los de Bombay ha sido al-Shabaab, activa en Somalia y en Kenia. Esta es la banda responsable de los ataques al centro comercial Westgate y al campus de Garissa, pero también de otros 224 asaltos armados y secuestros de rehenes en los que han perdido la vida más de 500 personas desde 2012. Hasta esa fecha, al-Shabaab sólo había cometido atentados por medio de suicidas armados con cinturones explosivos.

El asalto al centro comercial Westgate se prolongó durante tres días y en el fallecieron 67 personas. El número real de atacantes –en las grabaciones de seguridad se identificó únicamente a cuatro- continúa siendo objeto de discusión, si bien se ha podido constatar que algunos eran somalíes que hablaban también inglés y que, tal y como ocurrió también en la universidad de Garissa, separaron a los rehenes que no eran musulmanes de los que sí lo eran para después dispararles a sangre fría.

Algunas informaciones periodísticas publicadas meses después del atentado apuntaban a que los fusiles semiautomáticos fueron introducidos en el centro comercial con ayuda de cómplices unos días antes, y a que los yihadistas que efectuaron el asalto habían sido cuidadosamente seleccionados a través de una ronda de votaciones para formar “un grupo multinacional”. Pero lo más llamativo es que antes de empezar a disparar todos ellos realizaron varias llamadas por teléfono móvil, lo que refuerza la idea de coordinación con una supuesta instancia superior que se pudo apreciar en el caso de Bombay y que también se piensa que ha constituido el trasfondo de los atentados de París.

“Regiones de salvajismo”

La apuesta de al-Shabaab por los asaltos armados coincide con el replanteamiento de las tácticas de al-Qaeda, incapaz de volver a realizar atentados con una magnitud como los del 11-S tras los reveses sufridos en Irak y Afganistán. También coincide con la crisis intestina que se produjo en la organización y sus filiales tras la muerte de Osama bin Laden, y que culminó con la proclamación del Califato de al-Baghdadi. Ahora, la decisión de trasladar a territorio europeo el modelo de atentados que se ha usado a gran escala en el Este de África parece indicar que el Estado Islámico está decidido a llevar al último extremo los postulados de lo que los propios ideólogos de al-Qaeda denominaron en su día “estrategia de gestión del salvajismo”.

Este es el título de un controvertido manual publicado por primera vez en soporte online en 2004 por Abu Bakr Naji, una enigmática figura que según el think tank saudí al-Arabiya fue uno de los mayores teóricos de la doctrina terrorista de al-Qaeda y que habría muerto en un bombardeo estadounidense en Pakistán en 2008.  Los postulados de Naji se basan en aplicar al yihadismo la teoría clásica de las tres fases de la guerra de guerrillas de Mao Zedong.

En la primera fase, los yihadistas buscan crear o explotar “regiones de salvajismo” por medio de acciones violentas que terminen por colapsar la autoridad de los Estados “gracias al daño y al agotamiento”. La segunda fase implica establecer formas primitivas de gobierno para gestionar estas “regiones de salvajismo”, que a juicio de Naji serán aceptadas por la población una vez haya sido lo suficientemente asustada como para que esté dispuesta a renunciar a sus derechos a cambio de seguridad. La tercera fase es la transición de la “administración del salvajismo” en varias regiones hacia un Estado Islámico dotado de todas las infraestructuras de gobierno y regido por la sharia.

Estas tres fases pueden superponerse en un mismo momento; así, al-Shabaab habría llegado a encontrarse en un punto intermedio entre la primera y la segunda fase. Sin embargo, el Daesh parece haber acelerado todo el proceso descrito sobre el papel por el estratega de al-Qaeda, haciendo especial hincapié en la intensificación de la violencia en todas sus formas como mecanismo de legitimación de las infraestructuras de su protoestado. De hecho, las alusiones a la violencia como instrumento propagandístico son continuas en la publicación oficial del Califato, la revista ‘Dabiq’. Según Naji, para que sea efectiva la violencia debe llevarse a niveles extremos, hasta hacer que las dos partes involucradas en el conflicto sean conscientes de que están “al borde de la autodestrucción”.

El fanatismo que impregna la doctrina yihadista de gestión del salvajismo parece haberse combinado sobre el terreno con las tácticas recogidas en otro polémico libro, el “Curso práctico de la guerra de guerrillas” de Abdel Aziz al-Muqrin, que lideró la rama de al-Qaeda en Arabia Saudí hasta su muerte en un enfrentamiento callejero con la policía en 2004. En este texto, al-Muqrin hace hincapié en las potencialidades que tiene la guerrilla urbana, bien por medio de terroristas suicidas como los que se han inmolado recientemente en Beirut, o bien por medio de “grupos operativos” como los que han cometido las matanzas de Bombay, Kenia y París.

La guerrilla urbana también es algo atractivo para Naji, que recomienda a los yihadistas “leer todo lo que pueda sobre este tema”. Con todo, el gran pilar de la gestión del salvajismo es el principio de “hacer que los enemigos paguen por lo que nos han hecho”. Esta perversa argumentación es exactamente la que se ha venido utilizando para justificar todos los atentados: no en vano, los ataques de París tuvieron lugar horas después de la muerte como consecuencia de un bombardeo selectivo de John el Yihadista, presunto responsable del asesinato de varios rehenes en Siria. Además, el Estado Islámico ha alegado que los atentados habían sido cometidos en respuesta a las acciones de Francia en Oriente Medio.

Ahora bien, la “gestión del salvajismo” puede ser aplicada en contextos muy distintos. En el caso de al-Qaeda y al-Shabaab la evolución hacia ataques más letales y complejos se puede entender como una especie de huída hacia adelante con la que tratar de solventar sus serias crisis internas y su pérdida paulatina de poder en las áreas en las que operan. En el del Daesh, atentados como los de París serían más bien una maniobra salvaje para poner fin a la situación de estancamiento que estaría afrontando el Califato, cada vez más dañado por las derrotas ante las milicias kurdas y el ejército de Bashar al-Assad, así como por las intervenciones de Rusia y de la coalición internacional.

El otro gran objetivo de la estrategia de “gestión del salvajismo” es el reclutamiento de muyaidines e incitar a los “lobos solitarios” a la acción. Francia, con una comunidad de cerca de cinco millones de musulmanes afectada por serios problemas sociales, que se ha convertido en uno de los grandes destinos de los refugiados procedentes de Oriente Medio y el Norte de África, y de la que se estima que más de 1.400 yihadistas han partido hacia Siria e Irak desde 2014, se ha convertido por desgracia en el mejor teatro de operaciones para poner en práctica la “gestión del salvajismo” en Europa.

La activa postura que el país mantiene en Oriente Medio, derivada de su propia condición de potencia internacional, le proporciona al Daesh la excusa perfecta para desarrollar el argumento de “hacer que los enemigos paguen”. Para ello cuenta además con yihadistas retornados como los que cometieron la masacre del pasado viernes, y que constituyen una de las mayores amenazas que debe afrontar Europa en su conjunto. Resulta difícil pensar que, como señalan algunos analistas, el Estado Islámico vaya a realizar atentados con armas de destrucción masiva, al menos por el momento. Pero es muy posible que, como ha indicado el ministro francés del Interior, Manuel Valls, los atentados de los “grupos operativos” de guerrilla urbana del Estado Islámico realicen de nuevo ataques de gran envergadura a corto y medio plazo en París o en otra gran capital europea. Frustrar la estrategia de “gestión del salvajismo” de los terroristas requiere más que nunca de medidas conjuntas y de planteamientos comunes que eviten que el Daesh traiga su guerra al corazón de la UE.

David González es administrador civil del Estado e investigador en Relaciones Internacionales y seguridad.

 

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Somalia, Año Tres: entre el “Estado frágil” y el Estado Islámico

David González

Entre 2011 y 2012, Somalia vivió los doce meses más difíciles de su historia desde que el ejército etíope la invadiese seis años antes para poner fin al régimen de los Tribunales Islámicos. Cerca de 260.000 fallecidos murieron a causa de la peor hambruna registrada en el Cuerno de África en dos décadas. Y la guerra que asolaba el país desde 1991 se recrudeció a raíz de la Operación ‘Linda Nchi’ de Kenia y Etiopía contra al-Shabaab.

La operación contó con el respaldo de la ONU y se combinó con una ofensiva de las tropas del por entonces Gobierno Federal de Transición y de la AMISOM, la misión de la Unión Africana para Somalia. El ejército keniano se enzarzó en una guerra de desgaste con los yihadistas y no pudo expulsarles de su bastión de la ciudad portuaria de Kismayo hasta octubre de 2012. Tan sólo unos días antes, la comunidad internacional había dado oficialmente por cerrada la transición iniciada en 2004.

2012 fue presentado como el Año Cero de la nueva Somalia, a la que se dotó de una constitución y unas instituciones renovadas. Las elecciones presidenciales del 10 de septiembre, que dieron la victoria al profesor universitario Hassan Sheikh Mohamud, fueron consideradas un hito democrático que encajaba a la perfección con las esperanzas suscitadas en el Gran Oriente Medio por la Primavera Árabe.

Tres años después, las graves deficiencias de una transición que ni ha terminado ni parece que vaya a hacerlo a medio plazo siguen conjugándose de modo alarmante con la amenaza del yihadismo en el Este de África. En menos de siete días, Somalia ha visto cómo una parte muy reducida pero significativa de al-Shabaab ha jurado fidelidad al Estado Islámico (DAESH) y cómo más de 15 funcionarios, políticos, empresarios y periodistas perdían la vida en el doble atentado terrorista cometido contra un hotel en el corazón de Mogadiscio.

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La tierra de los desamparados

En 2014, Somalia dejó de ser el arquetipo de ‘Estado fallido’ por excelencia, al pasar a ocupar Sudán del Sur el último puesto del Índice de Estados Frágiles del think tank estadounidense The Fund for Peace. Es más que probable que la ligera mejora de la posición de Somalia se deba sólo a un mero efecto estadístico. En Somalia coexisten dos “Estados frágiles”: Somalilandia, un protoestado sin reconocimiento alguno de la comunidad internacional, y las demás partes del territorio, supuestamente bajo la autoridad del nuevo Ejecutivo Federal.

Por lo que respecta a Somalilandia,  la vida política continúa dominada por el clan isaaq, predominante en la zona, y por el Somali National Movement, el partido que proclamó la independencia de la región tras el derrocamiento de Siad Barre. Las expectativas de que se produzcan avances hacia la democracia han quedado congeladas después de que el presidente, Ahmed Mohamed Mohamud Silanyo, cancelase sine die la celebración de las elecciones previstas para 2016.

Con todo, las perspectivas son mucho mejores que para el resto de Somalia. La ayuda internacional procedente de Occidente, que ha perdido peso frente a actores como Turquía, China e Irán, ha contribuido a paliar los graves problemas humanitarios que se vivían en Mogadiscio, donde el Gobierno prevé celebrar asimismo elecciones presidenciales en 2016. Sin embargo, los continuos atentados de al-Shabaab hacen que la ciudad esté sumida aún en un estado cercano a la guerra, mientras que el Ejecutivo tiene serias dificultades para hacer efectiva su autoridad a causa de su incapacidad para controlar a facciones como la milicia sufí Ahlu Sunnah Waljamaa, uno de sus principales aliados frente a los yihadistas.

La corrupción es otro preocupante factor de desestabilización, hasta el punto de que amenaza con hacer inviable la reconstrucción de las fuerzas armadas somalíes. En 2013 se levantó parcialmente el embargo de armas vigente desde 1992: tan sólo un año después, de acuerdo con el Grupo de Supervisión de Naciones Unidas para Somalia y Eritrea, se había vendido en el mercado negro un porcentaje considerable de las 13.000 armas que se habían importado para equipar al ejército y la policía. Al contrabando de armas se une el tráfico ilegal de inmigrantes a través del Golfo de Adén y el contrabando de qat y carbón vegetal.

Asimismo, los esfuerzos de Ahmed Sheikh Mohamud por configurar gabinetes de marcado perfil tecnocrático e implantar reformas educativas, judiciales y en el ámbito de los medios de comunicación han chocado frontalmente con un juego político que sigue viciado por la debilidad del sistema de partidos y los intereses de los clanes y de los antiguos señores de la guerra, así como por un complejo y cambiante juego de alianzas que ha hecho que en tres años se hayan producido cuatro crisis de gobierno.

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Refugiados, señores de la guerra y piratas

El territorio que se autodefine como leal a Mogadiscio puede dividirse en tres bloques: Azania-Jubalandia, en el sur; el centro, formado por dos regiones autónomas, Galmudug y Himan y Heeb; y Puntlandia, en el extremo nororiental.

Jubalandia es la zona más castigada por la guerra y las hambrunas: entre el río Juba y la provincia keniana del Nordeste se concentran 857.000 refugiados. Más de 250.000 viven hacinados en el campo de Dadaab y en el área circundante, donde según diversas ONG sufren discriminación y malos tratos por parte de la policía keniana. Estas circunstancias les convertirían en caldo de cultivo de futuros yihadistas de no ser por el rechazo que la mayoría de ellos dice sentir hacia al-Shabaab tras vivir varios años bajo un régimen fundamentalista islámico en el que las ejecuciones eran algo habitual. Eso sí, al-Shabaab domina aún un tercio de Jubalandia, en la que las tropas kenianas permanecerán estacionadas hasta 2017.

El hecho de que Nairobi haya apoyado al que hasta hace sólo un mes fue presidente de Azania-Jubalandia, Ahmed ‘Madobe’ – un antiguo señor de la guerra islamista cuya milicia, las Brigadas de Ras Kamboni, combatió junto a al-Shabaab antes de cambiar de bando en 2010- ha dado pie a todo tipo de especulaciones sobre el futuro de la región como un eventual Estado-tapón entre Kenia y Somalia. Ahora bien, esta hipótesis parece más difícil de ser llevada a la práctica después de que ‘Madobe’ haya sido sustituido por una administración interina alineada con el Ejecutivo federal.

Al-Shabaab domina a su vez la mitad de Galmudug y el puerto de Harardheere, que fue en su día la base de uno de las principales bandas piratas del centro de Somalia: los Marines Somalíes, responsables del secuestro del Alakrana a finales de 2009. Según el Grupo de Supervisión de Naciones Unidas, su líder, Mohamed Abdi Hassan ‘Afweyne’, amasó una fortuna con los rescates y el contrabando de armas y de qat antes de anunciar su retirada del crimen organizado.

El siguiente paso de ‘Afweyne’ fue similar al que muchos señores de la guerra habían dado antes que él: tratar de entrar en política, en este caso involucrándose activamente en la vida pública y empresarial de Himan y Heeb. Asimismo, ‘Afweyne’ estrechó lazos con el Gobierno Federal creando su propia agencia antipiratería y proponiéndole a Hassan Sheikh Mohamud que decretase una amnistía general para los piratas. Pero su pasaporte diplomático no le impidió ser detenido y procesado en Bélgica en 2013.

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Los muyaidines del Golis

La presencia de piratas en las costas de Puntlandia es a día de hoy poco más que un recuerdo anecdótico, gracias a la ‘Operación Atalanta’ y al desarrollo de la fuerza de guardacostas puntlandesa con la asistencia de la UE. Las dos mayores amenazas a la estabilidad de Puntlandia se derivan de su conflicto con Somalilandia por las áreas fronterizas de Sanaag y Sool, y, una vez más, de la presencia de bandas de yihadistas supuestamente afines a al-Shabaab en su territorio. Las más activas –algunos informes hablan de “cientos de muyaidines”- son las que operan desde hace tres años en el Golis, una cadena montañosa de la provincia de Bari, la más oriental de Somalia.

Los muyaidines del Golis estuvieron dirigidos hasta 2014 por el sheikh Mohamed ‘Atom’, un antiguo contrabandista de armas que decidió poner fin a su alianza con al-Shabaab y entregarse a las autoridades puntlandesas a causa de sus presuntas divergencias con el líder de la organización, Ahmed ‘Godane’. ‘Atom’ acusaba a ‘Godane’ de seguir directrices “extranjeras” después de anunciar la unión de al-Shabaab a al-Qaeda en 2011, y de rodearse de una especie de “servicio secreto” o “guardia pretoriana”, el Amniyaad, para purgar a los disidentes y ejercer el terror de forma cruel sobre la población somalí.

‘Godane’ falleció en un bombardeo estadounidense el 1 de septiembre de 2014, y fue sucedido como “emir” de al-Shabaab por Ahmed Umar. Inmediatamente, los rumores sobre la existencia de un profundo vacío de poder y de una dura pugna interna entre los partidarios de mantener los vínculos de al-Qaeda y los defensores de la adhesión al DAESH en el seno de al-Shabaab se dispararon. Aún así, ha habido que esperar a octubre de 2015 para que una pequeña partida de 20 yihadistas del Golis, encabezados por su comandante, Abdiqadir Munim, jurasen lealtad al califato de Abu Bakr al-Baghdadi en un vídeo difundido en YouTube.

“Llegarán días negros”

¿Cuál es el contexto en el que se ha producido esta noticia? En primer lugar, hay que tener en cuenta la actual coyuntura de al-Shabaab. Se piensa que los yihadistas han sido los principales beneficiarios del levantamiento parcial del embargo, que les habría permitido adquirir fusiles ligeros y municiones. Aunque la muerte de ‘Godane’, las deserciones y el progresivo aislamiento han mermado notoriamente su capacidad de actuación, al-Shabaab ha incrementado sus acciones terroristas dentro y fuera de Somalia por medio del Amniyaad, que habría comenzado a captar adeptos entre musulmanes de idioma suajili de Kenia y Tanzania.

El 21 de septiembre de 2013, tan sólo unas horas después del asalto al centro comercial de Westgate, en Nairobi, la organización afirmó en Twitter que iban a llegar “días negros”. Hasta ahora, ha cometido 800 atentados en Somalia y 80 en Kenia. El 48% de los ataques han estado dirigidos contra militares, mientras que el 39% ha tenido como objetivo a la administración y las instituciones gubernamentales somalíes.

El 34% de los ataques lo han protagonizado células de terroristas como los que irrumpieron en el centro comercial de Westgate y en el campus de la universidad keniana de Garissa. Para Mark Bryce, del Center for Strategic and International Studies de Washington, los “días negros” pueden explicarse como parte de una reorganización de la estructura y de la estrategia del grupo que empezó ya bajo la dirección de ‘Godane’, después de la caída de Kismayo, y en la que el DAESH puede tener un papel determinante.

¿Hacia el emirato de Habasha?

En segundo lugar, es necesario analizar las repercusiones reales que puede tener la decisión de una parte de al-Shabaab, por pequeña que sea, de unirse al Califato, en un momento en el que Somalia continúa haciendo frente a una situación extremadamente delicada.

No se puede olvidar que en tiempos de ‘Godane’ al-Shabaab reclutó a unos 2.000 combatientes extranjeros, procedentes en su mayoría de otros países árabes y de la diáspora somalí en Europa y Norteamérica, a los que habrían empezado a unirse los originarios del Este de África. Pero tampoco parecen menos ciertas las informaciones que apuntan a que, una vez desaparecido el anterior “emir”, su sucesor se ha decidido a limitar ampliamente la influencia que los elementos “foráneos” podrían haber llegado a ostentar dentro del grupo. El objetivo de esta iniciativa podría ser, quizás, evitar que el DAESH trate de captar seguidores a través de los muyaidines llegados del exterior. Para ello, Ahmed Umar contaría con el respaldo de al menos una parte del Amniyaad, que se presenta cada vez más como un poder fáctico dentro de al-Shabaab.

No obstante, todo parece señalar de nuevo a las hipótesis acerca del vacío de poder y de una lucha soterrada entre al-Qaeda y el DAESH que recuerda a los enfrentamientos entre el Estado Islámico y el Frente al-Nusra en Siria y entre los partidarios del califato de Raqqa y los talibanes en Afganistán. Paradójicamente, esta supuesta lucha por hacerse con al-Shabaab, que se retrotrae a los últimos meses del liderazgo de Godane, coincide con el aumento de la campaña de ataques y con el atentado a gran escala de Garissa.

En este sentido, el doble atentado del fin de semana de Mogadiscio podría ser interpretado como una sangrienta maniobra orquestada desde el Amniyaad para reafirmar su autoridad frente a la defección de los yihadistas del Golis. La cúpula de al-Shabaab aún no ha hecho pública ninguna respuesta al juramento de Abdiqadir Munim y sus milicianos, pero tiene buenas razones para tratar de mantener el control sobre las montañas de Puntlandia, que le sirven de nexo geográfico de unión con las bandas de Somalilandia y con los puertos del Índico y el Mar Rojo, a través de los cuales pueden recibir armas y pertrechos.

Por otra parte, resulta difícil considerar verdaderamente representativo a un grupo de 20 yihadistas, máxime cuando se desconoce cuántos combaten realmente en el Golis, y si estas bandas de milicianos cuentan con algún tipo de coordinación tras la deserción de ‘Atom’. Lo que en realidad puede ser inquietante para los dirigentes de al-Shabaab es que este sea el comienzo de una crisis interna como la protagonizada en 2011 por ‘Godane’ y su antecesor, el jeque Aweys, que no hizo más que debilitar a la organización terrorista.

(FILES) -- A file photo taken on January 7, 2010 shows an armed Somali pirate along the coastline while the Greek cargo ship, MV Filitsa, is seen anchored just off the shores of Hobyo, northeastern Somalia, where its being held by pirates. On the 20th anniversary of president Mohamed Siad Barre's ouster that triggered Somalia's descent into chaos and one of Africa's longest civil wars, prospects for peace remain slim, analysts said. The Horn of Africa country is now best known to the outside world for being the place that inspired the Hollywood war movie

Pero, pese a ello, el escenario no puede ser más preocupante: el DAESH anhela con crear en el Cuerno de África el emirato de Habasha, que podría llegar a servirle de enlace entre sus filiales de Yemen y el Mashrek y Boko Haram y las células yihadistas del Este de África. Desde luego, la fragilidad del Estado somalí supone una excelente oportunidad para el Estado Islámico, por muy mal que puedan irle las cosas a al-Shabaab. La pelota está en el tejado de la UE, de Estados Unidos, de la Unión Africana y de los demás actores que han desembarcado en Somalia en defensa de sus intereses estratégicos tras la avalancha de ataques piratas de la última década. Y, también, de Kenia y Etiopía, que históricamente han puesto en práctica en Somalia una política basada en el principio del “divide y vencerás”.

Pero si la comunidad internacional continúa avalando una transición a todas luces inacabada sin sentar las bases para un proceso sólido de reconstrucción nacional, es posible que ni el éxito de la EUNAVFOR Atalanta pueda mantenerse en el tiempo.

Somalia lleva 20 años sumida en la guerra civil, y bien podrían pasar otros 20 hasta que la transición que acabó oficialmente en 2012 dé como resultado un Estado que pueda garantizar a sus ciudadanos una mínima seguridad. De lo contrario, todo lo que les queda a los somalíes es la frase de una de sus grandes poetisas contemporáneas, Saado Ali Warsame, asesinada en 2014 por al-Shabaab: “Dejadnos seguir caminos separados si no vais a gobernarnos o no nos vais a dar ninguna oportunidad de que podamos gobernarnos”.

David González es administrador civil del Estado e investigador en Relaciones Internacionales


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Los dilemas morales y las contradicciones de Occidente en Siria.

“La omisión del bien no es menos reprensible que la comisión del mal”

Plutarco (50-120)

La guerra civil siria se cuela de nuevo en las agendas de las cancillerías de Estados Unidos, Rusia y Europa merced al éxodo masivo de refugiados sirios que llegan a Europa después de recorrer miles de kilómetros en condiciones precarias y de riesgo altísimo para sus vidas. Una imagen vale más que mil palabras y la escena del niño Aylan muerto en la orilla turca del Mediterráneo despertó la conciencia de Europa a principios de septiembre.

Así surgieron corrientes de opinión pública favorables a los refugiados, un cuarto poder que presiona desde entonces a los gobiernos occidentales para que hagan algo. Estos han respondido de dos formas: han revisado sus opciones para resolver el origen de la crisis, la guerra civil siria, o/y se han centrado en aliviar sus efectos, el drama de los miles de refugiados que llegan a Europa.

Los gobiernos han reaccionado sin concierto. EEUUs ha reanudado los contactos militares con Rusia para coordinar sus acciones militares contra el Estado Islámico y evitar un choque accidental. Rusia refuerza con soldados, aviones y armamento a su aliado, al régimen sirio. Aviones franceses han iniciado operaciones militares contra el Estado Islámico de Irak y Levante (DAESH) en Siria. Alemania se ha erigido en el campeón de la causa de los refugiados sirios. Y Reino Unido y España se han se han comprometido a aceptar más refugiados.

La guerra civil siria 

Siria ha explotado en mil pedazos en los últimos cuatro años de guerra civil. El conflicto armado se ha cobrado más de 240.000 vidas y un millón de heridos. La guerra ha desplazado internamente a 8 millones de personas y ha expulsado a más de cuatro millones de refugiados a  los países vecinos (Turquía, Líbano, Jordania, Irak y Egipto).

Poco o nada queda de los movimientos sociales que se manifestaron de forma pacífica contra el presidente Bachar al Asad durante la mal llamada Primavera Árabe en 2011. El objeto del enfado popular con esta autocracia árabe no se limitaba a la ausencia de libertades y oportunidades laborales. Protestaban igualmente contra una estructura de dominación heredada de la época colonial en la que la mayoría sunita (alrededor del 65% de la población) se encontraba bajo el yugo de la minoría alauita (una secta próxima a la rama chií del Islam que representa algo más de un 10% de la población).  Bachar al Asad, que pertenece a la minoría alauita,  sofocó violentamente la protesta y la otrora revuelta pacífica se transformó en una rebelión militar de la mayoría sunita.

Cuatro años de guerra civil han convertido Siria en un Estado fallido en el que tres actores clave se disputan el territorio: el régimen sirio de Bachar al Asad y dos organizaciones terroristas de signo yihadista, el Frente al Nusra y el Estado Islámico de Irak y Levante (DAESH). Estas dos últimas combaten al ejército sirio y, al mismo tiempo, pelean entre ellas.

El régimen sirio del presidente Asad resiste con muchas dificultades en Damasco, en el bastión alauita de Latakia y en la frontera con el Líbano, en este última gracias a la ayuda de la milicia libanesa Hezbollah (alrededor del 20% del territorio sirio). Sus principales apoyos internos se encuentran entre los alauitas y la minoría cristiana. Rusia, Irán y Hezbollah constituyen sus principales pilares externos. Meses de derrotas militares han colocado al régimen sirio a la defensiva, en una situación tan precaria que Rusia ha incrementado considerablemente su asistencia militar en las últimas semanas para evitar su colapso.

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Desde finales de 2013 el islamismo radical violento ha ido progresivamente desplazando a los moderados sirios del liderazgo de la lucha contra el régimen sirio. La renuncia del presidente Obama a castigar al régimen sirio cuando éste gaseó y mató a más de 1500 personas en agosto de 2013 fue un punto de inflexión en el proceso de radicalización de la oposición. Desacreditó a la oposición moderada y su brazo armado, el Ejército Libre Sirio, que hasta entonces había movilizado buena parte del apoyo occidental.

Dos organizaciones terroristas compiten actualmente por el liderazgo del campo contrario al régimen sirio, DAESH o Estado Islámico y el Frente al-Nusra. Se financian vía exportaciones clandestinas de petróleo, tráfico de arte, secuestros y donaciones externas. El Estado Islámico, una escisión de Al-Qaeda, es la más fuerte. Su estrategia no es solo militar, es sobre todo política. El Califato declarado el año pasado actúa como un auténtico protoestado en los territorios que controla en Irak y Siria, principalmente a lo largo del Río Éufrates. Allí aplica la Sharia, presta servicios sociales, exporta el petróleo y cobra impuestos

El Frente al Nusra, la filial de Al Qaeda en Siria, constituye el segundo grupo armado más fuerte. A diferencia de DAESH, el Frente al Nusra coordina actividades con el resto de la oposición en la que ha ganado peso. Y participa con otras milicias islamistas en una coalición conocida con el nombre del “Ejército de la Conquista” que hoy amenaza el bastión alauita de Bachar al Asad en la costa mediterránea después de echar al régimen sirio de Idlib.

Un actor menor del rompecabezas sirio es la entidad kurda independiente de facto, Rojava o Kurdistán occidental, en la frontera de Siria con Turquía, que resiste la embestida del Estado Islámico con la ayuda de los bombardeos de los aviones de la Coalición internacional que lidera Estados Unidos contra el Estado Islámico.

Contradicciones, limitaciones y dilemas morales de Occidente en Siria

Las perspectivas de una solución al conflicto no son nada halagüeñas para los próximos meses. Las dificultades son proporcionales a la complejidad que rodea esta guerra civil. La realidad ha superado el carácter sectario que tuvo en sus primeros años y la violencia desatada entre organizaciones suníes ha ganado intensidad, especialmente entre el Ejército de la Conquista, en el que se integra el Frente al Nusra, y DAESH. Esta tendencia no es pasajera. El Institute for the Study of War pronostica que el escenario más probable en los próximos tres meses es una escalada del conflicto entre esas dos organizaciones terroristas.

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No es solamente una guerra entre sirios, es también una guerra indirecta patrocinada por potencias extranjeras que proyectan en Siria las tensiones regionales y también globales. Siria forma parte de un teatro de operaciones  más amplio (Líbano, Yemen, Irak, Bahrein) en el que Arabia Saudí resiste el ascenso imparable de Irán y éste intenta salvar al régimen de Bachar al Asad para asegurar el corredor de aprovisionamiento de la milicia libanesa Hezbollah.

No son estas las únicas derivadas del conflicto. La cuestión kurda y la lucha entre DAESH y Al-qaeda por el liderazgo global del yihadismo también despliegan sus tentáculos en suelo sirio.

Las derivadas regionales complican la labor de las instituciones internacionales. El Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, el foro encargado de garantizar la paz y la seguridad internacional, se encuentra bloqueado por las divergencias entre Rusia y Estados Unidos.

Sin probabilidad de acuerdo en la ONU, Washington lidera desde septiembre de 2014 una coalición de estados que bombardean al Estado Islámico en Irak y Siria. Sus resultados no son alentadores, las preferencias contradictorias en el seno de la coalición le restan eficacia. La estrategia americana ha logrado solo en parte contener a DAESH pero ha tenido el efecto contraproducente de beneficiar al primer responsable del conflicto sirio, el  presidente Asad, tal como advertimos en estas mismas páginas en septiembre de 2014. Esta es una de las razones por la que la estrategia americana no ha logrado implicar de forma satisfactoria a las potencias suníes del Golfo Pérsico en la guerra contra DAESH.

La incorporación de Turquía en agosto pasado a la Coalición contra DAESH evidencia aún más esas contradicciones. Desde entonces el ejército turco golpea con muchísima más fuerza a la guerrilla kurda del Partido Kurdo de los Trabajadores (PKK) que al Estado Islámico. No importa que los kurdos iraquíes, sirios y turcos hayan sido la infantería que ha combatido eficazmente a DAESH en el norte de Irak y Siria.

Esta guerra civil suscita dilemas morales mayúsculos a la comunidad internacional. En 2013 las cosas estaban claras, los buenos eran el Ejército Libre Sirio que había empuñado las armas para defenderse del tirano. Hoy en día, no hay buenos ni malos, salvo los millones de civiles refugiados e internamente desplazados que huyen de la guerra. El ejército sirio y el Estado Islámico martirizan a la población civil por igual. DAESH constituye un mal mayor para Occidente porque atenta en suelo europeo y americano. El régimen sirio es ahora un mal menor y su supervivencia deseable para Occidente: su colapso empeoraría el vacío de poder en Siria y dejaría vía libre al Estado Islámico hasta Israel y el Mar Mediterráneo.

Existen no menos obstáculos para encauzar el conflicto por la vía diplomáticaEl comunicado de 30 de junio de 2012 de Ginebra I ya no sirve para sentar a las partes en torno a unos principios de acuerdo consensuados. Difícilmente podemos imaginar un gobierno de transición y unidad nacional con miembros del régimen sirio y de la oposición para pilotar la transición a la democracia cuando los los pesos pesados de esta última son dos organizaciones terroristas. Ese comunicado tenía sentido cuando el bando rebelde se encontraba en manos de los moderados sirios pero carece de toda lógica en la actualidad.

El futuro de Siria no se encuentra en manos de los sirios y sí, al menos en parte, en las cancillerías de las potencias regionales y de Estados Unidos y Rusia. La resolución del conflicto requiere negociaciones paralelas entre las potencias extranjeras que han metido la cuchara en Siria: Estados Unidos, Rusia, Irán, Turquía, Catar y Arabia Saudí. La otra parte corresponde al yihadismo global, DAESH y el Frente al-Nusra, con los que nadie se sentaría a negociar.

Así las cosas, la guerra civil siria continuará en los próximos meses e incluso años y la prolongación de las hostilidades y la inusitada violencia que emplean las partes agravarán la crisis de refugiados de este verano.

Los refugiados, el bando bueno merecedor de protección. 

Ante el dilema moral que plantea la guerra civil siria, la comunidad internacional debe proteger a los millones de refugiados que se apiñan en los países limítrofes y huyen a Occidente. La inmensa mayoría de los sirios, afganos, somalíes o iraquíes que llegan a Europa huyen de sus casas para conservar su vida o preservar su libertad y, como tal, la comunidad internacional debe velar por la salvaguardia de los derechos fundamentales que el país de origen ha dejado de proteger. Son obligaciones derivadas de la Convención que regula el Estatuto del Refugiado de 1951 y del resto del derecho internacional.

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Sin embargo, Europa no solo rehúye el cumplimiento de sus obligaciones, también se distancia de los valores de la solidaridad de los que tanto alardea. Al igual que EEUUs. Llama la atención la cicatería de los gobiernos europeos a la hora de asumir cuotas de refugiados en comparación con las cifras desorbitadas que albergan los países vecinos de Siria, que son a su vez mucho más pobres que Occidente: casi dos millones en Turquía, uno en el Líbano y más de medio millón en Jordania. Es peor aún. Según la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), la inmensa mayoría de esos refugiados viven fuera de los  campamentos y en la más absoluta pobreza, entre otras cosas, debido a los problemas de financiación de los programas de refugiados de la ONU.

Y, por último, Europa desaprovecha una oportunidad como apuntaba la OCDE hace unos días. Si las oleadas de recién llegados son bien gestionadas aportarán beneficios económicos y sociales a los países de acogida. Entre el 30 y 40% de los sirios que llegan a Europa tienen carrera universitaria. Y esos refugiados (y también los inmigrantes) pueden cubrir los huecos que la baja natalidad no hace con el fin de aumentar la población activa para pagar las pensiones del futuro en un continente aquejado de un problema muy grave de envejecimiento.

José Luis Masegosa

@joseluismase

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Iran: Preserving the Past, Securing the Future

Aquí va una reseña de mi artículo sobre las perspectivas de Irán en 2017.

PolicyLabs

by Elbay Alibayov

In his recent article, Iran at a Crossroad in 2017, my former colleague Jose Luis Masegosa (who I had a privilege working with at the OSCE in Bosnia) analyses the internal political dynamics in Iran, viewed through the lenses of the forthcoming presidential elections scheduled for May, 2017. This is a timely attempt to look closely at one of the critical events to follow this year. The outcome of the election has a potential to influence not only the internal policies of Iran but to shape political and security processes much beyond its geographic boundaries–including geopolitical dynamics in the Middle East region and the global security arrangements, for many years to come.

23892591 Mr Rouhani attends a congress on 2017 Presidential elections, 25 February 2017

The Complexity of Iranian Politics

To understand the intricacy of developments in Iran, one has to employ the notion of complex systems…

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Afganistán, en busca de la identidad nacional. Parte Primera

By Elbay Alibayovanalista invitado a La mirada a Oriente, ha trabajado en Afganistán con el PNUD, en Iraq con USAID y en Bosnia con la OSCE.

En esta serie sobre Afganistán Elbay Alibayov analiza un país marcado por las heridas de un conflicto que dura ya décadas, un país que se mueve entre la tradición y la modernidad, con unos pueblos orgullosos de sus instituciones antiguas, la costumbre y las tradiciones tribales que muestran una vitalidad asombrosa, de su cultura milenaria, al tiempo que se plantean la incorporación de instituciones modernas  que carecen de la madurez necesaria para transformar la sociedad. Se trata de un país heterogéneo desde el punto de vista étnico y lingüístico, mayoritariamente de confesión sunita, forjando unas comunidades que funcionan como potentes entidades de protección de los individuos. Fue el escenario de la derrota del ejército soviético, una lucha en la que se gestó el nacimiento de Al-qaeda a finales de los años 1980. Un país, en definitiva, que debemos conocer para entender el Gran Oriente Medio.  

 

All day I think about it, then at night I say it. Where did I come from, and what am I supposed to be doing? I have no idea. My soul is from elsewhere, I am sure of that, and I intend to end up there.”

—Jalal-al-Din Mohammad Rumi

The recent developments in Afghanistan indicate that the conflict there may have entered a new phase, which has a potential of setting ground for gradually ending the violence and establishing a lasting peace. A series of events at first glance look rather random and business-as-usual, but they send messages that taken together imply that something new is in making at the background beyond the events.

To appreciate the significance of these developments, one has to place them into a right analytical framework where local contexts (structures, institutions) and political actors contesting the distribution of power continuously interact and keep interpreting these interactions and the opportunities they offer at any critical juncture in time. At the end of the day, whatever large-scale and intensive, this is not the external factor that will decide the final outcome of the Afghan war and the destiny of the Afghan state—but the local political actors.

This article is an attempt to reflect on the political conflict in Afghanistan in the context of an enduring rivalry between modernisation and traditionalism, which is itself a manifestation of a search (and shaping and reshaping) of national identity for a country as culturally diverse as Afghanistan. The topic is not new, but it has not been explored at the interface of a long-lasting process and momentous opportunities opening up at some crucial points. These moments are impossible to foresee, let alone to engineer. But it is possible (and imperative, for political agents) to be ready to take advantage as soon as they avail themselves.

“The political conflict in Afghanistan reflects an enduring rivalry between the proponents of modernisation and traditionalism, in their search for national identity”

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I put an effort to keep it concise (hope you would appreciate that ;-). The paper consists of four parts. In the first post I will give an overview of current narratives about Afghanistan, resulting models, and their flaws. In the second part I will position the conflict in the context of enduring rivalry between modernisation and traditionalism in Afghanistan. The third part will look at coincidence of the current, most recent events and how they are interpreted by the agents as offering them opportunities for further action. And in the final part I will look beyond the events, to make some conclusions and outline the possible directions to explore.

Part One: Prevailing Narratives

The hidden works of narrative fallacy

There are scholarly works by historians and anthropologists written mostly in the past century, offering valuable insights into the Afghan history and culture (among them my favourite Afghanistan by Louis Dupree). There are also various narratives created over time (especially in post-2001 era), about Afghanistan’s institutions of power and statehood tradition, political actors, their interests, and the drivers of lasting wars.

The difference between the two is that the first group was written by people who based their studies on the primary sources collected through the field work in-country and with an intention to learn (and if possible, to understand) the culture of people inhabiting this ancient land; while the latter, to the contrast, were produced mostly by people who intended to explain (and do it authoritatively) all those complex matters of a distant culture and offering concepts backed by the narratives often-time built upon incomplete, or unconfirmed secondary and tertiary sources.

The second group of works and concepts was and still is driven by the day’s practical demands, as they have been produced to inform action by international actors (quite heavily) involved in Afghanistan. As such, they simplify and frame the reality to offer (if not impose) a logical model that makes sense of the otherwise random sequence of events and seemingly unrelated to each other, at times interrupted processes—with an ultimate aim of defining effective solutions to existing problems. And this is where the risk of narrative fallacy (to borrow from Nassim Taleb) is hidden and where theories turn into myths.

 

afghanistan_map

 

The modern myths

There are many myths created about Afghanistan in the last decades with various degree of uptake by policymakers, but three of them are most persistent (interestingly enough, they have been accepted fully or in considerable part by various foreign actors over time, in spite of difference in their ideological stands and interests).

Central among them is the myth claiming that there has never been an Afghan state, only a mass of continuously and fiercely warring tribesmen who do not recognize any form of central power or unification. It rightly notes that in terms of loyalty for Afghans of all groups and subgroups first comes their kin and then clan or tribe, but makes a wrong conclusion that they lack (if have at all) any allegiance to the state. As all across north of Africa and west, central and south Asia tribes have historically played significant role both socially and politically. This centuries-long tradition sits deep in bone of anyone having origins from these regions; however it does not (and has not) exclude the possibility of having a functional state, whether strong or less effective, centralised or not.

Another myth goes on to say that there had been a somewhat state in Afghanistan but it was annihilated in the wars of the 1980s-90s, and the attempts to rebuild it won’t work as the balance of power has changed from the capital to the rule of ethnically and sub-ethnically diverse (and largely Islamist) countryside that is too heterogeneous to be united.

It correlates with the tendency to see the stand-off between the government and insurgents as merely medieval war waged by local warlords, criminals and terrorists against the legitimate central government (albeit backed by foreigners and dominated by foreign ideology), without taking account of ideas and aspirations of the warring parties, and of the history of propagation of and resistance to reforms (such as claiming that the Taleban’s “attitude  toward the state and reforms are not the continuation of some ‘tradition’, but the result of their own uprooting”).

And finally, there is a myth which holds that Afghanistan is ”not a natural state”, pointing to “very special” culture and social institutions of Pashtuns as politically dominant faction and their (deemed) irreconcilable differences with other ethnic groups and tribes. Moreover, some authors also marry this notion of Pashtun tribalism with the legacy of historically more recent “Afghan Jihad” to arrive at totally biased portrait picturing Pashtuns as hostile to anything different (if not alien) from their own.

Common to these myths is that they oversimplify the historic processes and the present-day situation, focus only on one arbitrarily selected element while ignoring the rest, and above all, deny the Afghans (comprised as they are of diverse and distinct ethnic and sub-ethnic groups) their history of coexistence, political traditions and institutions. Taken together they lead to yet another misconception, this one with practical implications—the false assumption of the possibility to control the end state of the Afghan war.

“The prevailing narratives created about Afghanistan deny its diverse populations their history of coexistence, political traditions and institutions.”

This “control of the outcome” myth, first, implies that there is a military solution to the conflict and thus feeds into the dominant doctrine seeing the end-state in coercion. And second, this myth impedes the possibility of finding a workable solution to assist the country in establishing peace and state-building as it suggests that a state model can be imported to Afghanistan and sustained through pouring abundant money and technical advice into its structures. Thus far it has not worked well as we can see, if not served contrary to the purpose claimed.

The models: imported and (revived) home-grown

Fifteen years after the intervention, Afghanistan is still in the process of seeking a political settlement to state-building and an administrative structure and mechanisms that would be compatible with its political culture and institutions—and thus viable. I will briefly outline the concepts in play with regards to (a) general approach to state-building, (b) vertical distribution of power within public administration, and (c) options proposed as alternatives to the present constitutional set-up in Afghanistan.

Deconstruction vs. co-optation

Of broadly defined two available (or practiced in post-conflict state-building) alternatives the international community decided to pursue the path of (partial) deconstruction of existing state apparatus in Afghanistan and then building a new one, instead of taking the approach of co-opting  “all social forces and power centres into state-building within the existing institutions and trying to redirect their competition for power and [resources] from violent to peaceful channels.” In so doing (given the nature and the initial justification for the military occupation and overthrowing of the government and political factions behind it) the intervening authorities (US and allies) have effectively excluded the Taleban and some other influential actors from the process (starting from the Bonn conference of 2001 and the creation of interim administration), and thus setting the entire endeavour in a direction of zero-sum game and coercion.

After the departure of Hamid Karzai from the helm of the state (but not from the politics) in 2014, Afghanistan has had even more troubling period following the contested elections and months of tortuous negotiations which resulted in the creation of a Government of National Unity (GUN) between two (tempted to say “former”, but they effectively still are) rivals, President Ashraf Ghani and the Chief Executive Officer Abdullah Abdullah.

Among other contextual and institutional challenges, the problem with the Government effectively fulfilling its functions lies in the lack of its legitimacy and credibility with large segments of (predominantly rural) population. Limited political representativeness of the central government, due to exclusion of other key players from decision making, will remain the major barrier to stabilisation and development in Afghanistan.

“The biggest fallacy about Afghanistan is the view that the conflict can end in coercion through decisive military victory, and then an imported statehood model implanted and sustained”

 

Jadi Maiwaman, Kabul's main boulevard, lined with rubble, Kabul, Afghanistan, 1995

Jadi Maiwaman, Kabul’s main boulevard, lined with rubble, Kabul, Afghanistan, 1995

Sub-national governance

Strong central government in Kabul, as initially supported by the international community, may have seemed as easy-to-go option and also appealed to personal and group aspirations of certain political actors holding power, but it very quickly proved as a nonworking model. In order to enable the government reach down to the villages and across the country while keeping intact the territorial integrity of the state within the constitutional provisions, decentralisation was promoted and introduced as a concept since 2007.

The implementation of sub-national governance reform, even accepted as critically important, has proven problematic for many reasons, including such systemic and institutional challenges as corruption, dominance of politics over bureaucracy, unclear distribution of functions, lack of real delegation of power, and competing interests and overlapping mandates of various bodies in charge.

Key legislation is either pending (lost in the procedures for years) or not implemented. The system itself is quite complex owing, in part, to the difference in conceptual approaches of donors (such as United Nations, World Bank, and USAID) and different government bodies in charge at all levels, from central ministries through provinces, to districts and municipalities (under the overall responsibility of Independent Directorate of Local Governance, IDLG).

Add to this a parallel system of sub-national development councils (operating at village and district level through community, district and cluster networks—all managed by the Ministry of Rural Rehabilitation and Development, MRRD) with own governance ambition—and you have a complex structure which is difficult to map on a piece of paper, let alone to manage. [*I have witnessed and went through all this confusion when assisting the MRRD in their work with District Development Assemblies, back in 2011].

Federalisation and partition

Devolution of power is imperative in Afghanistan—this seems to be appreciated by both foreign and domestic actors involved in state-building. But this is where the views are divided. Some observers and practitioners advocate and keep turning into reality the administrative decentralisation efforts (whatever cumbersome).  Others are sceptical about the success of this endeavour and have come up with scenarios which go beyond the present structure set by Afghanistan’s Constitution. The discussion, and even very light critique of those proposed constructs and their justification is a topic in its own right, therefore I will only touch upon it here. Roughly, there are two groups of options proposed over time that demand the amendment or even the adoption of new constitution.

One group comprises various scenarios of organising Afghanistan as a federal state. This effectively takes one (albeit significant) step further to the current administrative organisation of Afghanistan with thirty-four provinces, with much more power and authority and resources devolved to the federal units. The number and administrative borders may vary but in essence this is an approach to which the Afghan state is not prepared yet, as the vacillations over the implementation of sub-national governance reform have shown.

Another group of option can be subsumed under partition banner, whether suggesting a confederational set-up or the creation of new sovereign states. This is not a new idea either. Back in the 1960s, there was a proposition to set a confederation comprising three entities—Afghan, Pakistani, and Iranian. Today, the proponents of this idea offer a number of other scenarios (dividing the country along ethnic lines), such as a two-entity confederation of South (Pashtun) and North (Uzbek-Tajik) or three entities, with Hazara state added to the two.

These ideas mostly are deriving from the narratives discussed in the beginning of this paper, especially the one justifying the creation of a separate Pashtun state. Indeed, Pashtuns today are estimated at about 45 million, as per mid-2016 estimates: they comprise 15.42 percent of Pakistan’s population (approx 31.2 million) and 42 percent of Afghanistan’s population (approx 14 million). The idea of independent Pashtunistan has been entertained by various local political actors since 1947 (with or without relation to the disputed but still respected by both countries Durand Line); this always made the Pakistani authorities feel uneasy, with periods of escalated tensions, such as in the 1960s-70s.

This article is a first in a series on the conflict in Afghanistan. It was first posted on PolicyLabs

Photo credits:

[1] Kabul, 1961 (Photo: AP/Henry Burroughs)

[2] Map of Afghanistan (Nations Online)

[3] Jadi Maiwaman, Kabul’s main boulevard, lined with rubble, 1995 (Photo: Steve McCurry)

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Las alternativas de #Iraq

Por Elbay Alibayov, analista invitado a La mirada a Oriente, colaborador de un servidor entre 2002 y 2004 en la Misión de la OSCE en Sarajevo (Bosnia y Herzegovina) y experto en Iraq donde trabajó como asesor internacional del gobierno central entre 2011 y 2014

En este ensayo conclusión Elbay Alibayov considera y analiza tres escenarios posibles para Iraq: la partición, el federalismo y una reforma más limitada de las instituciones existentes.

This is Iraq’s Call: The Road to Take

I asked a child, walking with a candle

“From where comes that light?”

Instantly he blew it out. “Tell me where it is gone—

then I will tell you where it came from.”

Hasan al-Basri (642-728)

In a manner predating the signature Sufi tradition, al-Basri’s verse quoted above provokes thought and is open to numerous meanings and interpretations. One is that, where you go (or choose to go) in practical terms is more important than identifying your point of reference, where you came from (or where your problems originated from). It is particularly important to those who are at the crossroads—don’t look back (because where you already are matters more), look ahead and decide which way better suits your plans, aspirations, and resources—and then take it. It well may be that, by succeeding in your selected route you may end up better understanding yourself and your past.

Things are fast developing in Iraq, and as always in this life it is a mixture of threat and opportunity, death and birth, joy and sorrow, damage and revival. Strategically and symbolically important Fallujah is retaken from ISIL, which is losing its territories; a quarter of its Iraq and Syria territory have been liberated in the last eighteen months. A massively devastating terrorist attack in Baghdad’s Karrada district claimed close to 300 lives sending a shock wave across the world. Oil production has increased by 13 percent. The Council of Representatives is divided, with various blocs further fracturing, and appears impotent to enact much needed legislation in the face of political stalemate and obstructions by various political actors. The economy has contracted by 2.4 percent (with non-oil economy contracting 19 percent). More than 656 thousand Iraqis have returned to the areas freed from ISIL. The Federal Court decisions to nullify Council of Representatives’ sessions undermine Prime Minister Haider al-Abadi’s authority to undertake reforms in public administration. The International Monetary Fund announced a $5.34 billion, three-year loan program for Iraq, to help strengthen the country’s finances. And so it goes–

Iraq today is at crossroads, and it is entirely up to the Iraqis—their political leaders and prominent influencers, tribal heads, communities and ordinary citizens—to decide which way to take. How to advance along the route elected is a different question, but first they must decide. Despite conspiracy theories held by some observers, everyone else expects exactly this—for the Iraqis to decide their own fate, and anyone else with good (and even selfish) intentions would be ready to join forces. This reminds me of the dialogue between Alice and the Cheshire Cat at the road fork, in Wonderland: “Would you tell me, please, which way I ought to go from here?”…“ That depends a good deal on where you want to get to.”…“I don’t much care where –“…“Then it doesn’t matter which way you go.”

Three options: disintegration, federalism, institution building

The problems of Iraq are multiple, but most of them seem to originate from few deep rooted and long suppressed causes that, once released in 2003, started their uncontrollable tornado-like movement. However, in spite of their scary manifestations, neither the problems nor their effects are inherently deadly—they do not pose an existential threat to the present Iraqi state. There is a real danger though, that if not properly addressed they would keep unfolding and paralysing the state and the society and, as a result, bringing more dysfunctionality, misery and suffering: as the old saying goes, there is no such thing as bottom; only endless milestones along the downfall into abyss.

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The only way out of this impasse is for the country’s polity, backed by regional and global powers, to negotiate and enforce a set of political arrangements that reflect both the historic tradition and political culture, and the aspirations of contemporary Iraq’s diverse populations. Theoretically, there are two alternatives to consider.

One is to disintegrate—partition into independent states with dominant Sunni, Shi’a, and Kurd population (and with Turkmen being where Kirkuk and surrounding area belong to; unless of course the Iraqi Turkmen claim their own right for self-determination—which, considering their recent political activism may quite turn into reality). A few publications have mentioned this partitioning option recently as a possible solution (and some even extended it to Syria). Even though presented cautiously, these projections indicate that (1) there is an attempt of assessing the consequences of such an outcome and (2) they are merely testing the ground, to gauge the public and expert reaction to its possibility.

Another alternative is to preserve the Iraqi state in terms of its sovereignty and territorial integrity, through undergoing political reforms. The difficulty of this task lies in the fact that any solution that intends at keeping the present state intact has to address two fundamental features of the Middle Eastern politics outlined in previous parts of this article—political tribalism and tendency for strongly centralized power—which set in motion respectively centrifugal and centripetal forces that compete, conflict and collide simultaneously.

Under this alternative one can distinguish two scenarios. One is to reorganize the political and administrative system in a fundamental way – that is, creating a fully federal state with much power devolved to three autonomous constituent entities. This will demand the adoption of constitutional changes, if not a brand new constitution. Second scenario aims at strengthening resilience of the present state through a series of reform interventions and consistent institution building efforts and gradual (but meaningfully progressive) decentralisation—to avoid a breakdown and to evolve in line with and adapt to realities on the ground. These two scenarios are not negating each other and certain technical elements of one can be integrated into another in a complementary manner, if the need be.

Below I present an outline of possibilities, opportunities and risks associated with these three options. It should be noted that neither of them is easy, straightforward or free from limitations and controversies. Any and all of them will demand a commitment to concerted and sustained effort, through consensus building between all major sides concerned.

Partitioning

Although it may look to some as a quick-fix solution, the partitioning of Iraq does not appear a feasible solution when brought to close light, for a number of reasons.

First, it does not solve the issue of minorities, ethnic and sectarian divides, since the population elsewhere across the country is heterogeneous—one cannot find a large enough area populated exclusively by Arabs (whether Sunni or Shi’a), Kurds, Turkmen, let alone Assyrians, Christians, Yazidis, to this matter. It became even more complicated as, according to some reports (namely, about Christians in Kurdistan), the land left behind by villagers fleeing the ISIL occupation has been retaken by their neighbours of different ethnicity or confession. Therefore, the sense of insecurity will remain as it cannot be solved automatically in such a set-up, and inter-group tensions will be inherited by now newly established states. Exchange of population to create homogeneous populations, in turn, runs risks of abuse, forceful deportation bordering with ethnic cleansing.

Second, as noted earlier, divisions within each ethnic or sectarian group won’t disappear with the creation of new states. To the contrary, the chances are high that once left on their own the local factions (whether tribes, movements, or political parties) will fight each other for controlling the power even more fiercely. The history of Talabani vs. Barzani in Kurdistan or al-Sadr vs. al-Maliki in the South stand-offs can serve as examples. This rivalry tends to be quite violent and destructive, considering that each group has own militia at disposal.

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Further, there is a risk that divisions and violent confrontation will inevitably weaken these new states and put their survival as sovereign entities into question. On the one hand, this will create a space for various extremist groups to take advantage and fill the power vacuum. Sunni populated state, in particular, may turn into easy prey for religion-inspired extremist militant organisations. On the other hand, establishing small states with predominantly mono-ethnic or mono-sectarian population and weak political institutions make it possible for influential neighbours turning them into their satellites, through installing puppet governments and taking control over their resources openly (unlike present situation when cross-border influences are exhibited covertly and somewhat counter-balance each other).

But that is not all. There is also an international dimension to partitioning. From the international law and practice point of view, there is a conundrum not resolved since the end of the Second World War. The United Nations and most of human rights declarations recognise both the right (of group, people, or nation) to self-determination and the right of sovereign states to territorial integrity (regardless of when and how those borders were set up)—without providing any proper mechanism of resolving potential tensions between these fundamental concepts when they conflict. And they have conflicted on numerous occasions all over the world, leading in the very soft outcome to confusion and diplomatic impasse, but more frequently turned into civil wars, long lasting terrorism, repressions, mass deportation and massacres.

In the situation of Iraq, the creation of new states based on ethnic and sectarian principle will be formally framed as a “special case”, not to inspire many others to follow suit. That is not going to convince anyone with similar aspirations for independence, or those who are afraid of those aspirations as potentially threatening the integrity of their states. Think of sectarian minorities across the region (and all this at the time of heightened tensions due to jihadists targeting Shi’a along with traditional “infidels”, on the one hand, and ever escalating rivalry between Saudi Arabia and Iran over hearts and minds of Muslims in the Middle East, on the other). The partitioning of Iraq into Sunni and Shi’a states will awaken and may set in motion a chain of movements across the Middle East and North Africa region (country like Kuwait, with its reputation for tolerance and cross-sectarian coalitions in the parliament, is rather an exception).

Think also of reactions of the governments in Ankara, Damascus (irrespectively of whether it is Bashar al-Assad led or not), and Tehran to creating an independent Kurdistan state. Turkey is home to almost half of the world’s Kurds (estimated globally between 35 and 40 million), while Iranian Kurds are estimated at about 3.8 million – these are not “tiny” minorities at all. Whether the Kurds, as the Middle East’s stateless nation, deserve having an independent state of their own is not much of a question for the international community. The problem is with different, conflicting perceptions of key stakeholders to the issue. Even though the Democratic Union Party (PYD) of Syria and the Kurdistan Workers’ Party (PKK) of Turkey take softer approach to independence that the Iraqi Kurdistan Democratic Party (KDP), it is difficult to predict what sentiments and practical moves the independence of the Iraqi Kurdistan—if turn reality in the immediate term—would trigger among the Kurds and the governments from neighbouring countries. Turkey is the case in point: the confrontation between the government forces and the Kurdish fighters has escalated into an open war since the summer of last year. In turn, after decades of calm, the Iranian Kurds have taken up arms; and it is difficult to predict what would be the mood in Syria’s Rojava once the land is liberated from ISIL and the West-backed and well-equipped and capable militarily Kurdish forces will take a close look at domestic issues.

Therefore, before the Iraqi Kurdistan becomes an independent state (if its people ever decide to) there must be a prior process of diplomatic negotiations with involvement of all interested parties from the countries concerned—to avoid or, at least, anticipate and minimize to extent possible, future surprises. One thing is clear that today no one is ready to deal with this issue, under constraint of other pressing problems and the uncertainty of outcome—neither in the countries with Kurdish population, nor in the region, in Europe, United States and Russia.

And finally, from economic perspective this option does not look attractive either. On the one hand, the Sunni populated state will be at disadvantage as its soil is scarce in mineral resources. Today, these provinces are receiving their share from the central government’s purse. Who is going to compensate for this loss? In turn, the economies of Kurdistan and Shi’a populated areas, too, are vulnerable due to their heavy reliance on oil exports. Industrial production and agriculture are at rudimentary levels, while for building a “smart”, technology-driven production and services they lack basic components such as communications infrastructure and skilled labour. Diversification, even if undertaken thoroughly, will take years to deliver. This is not impossible but demands continuous investments all the way long—something that these new states with weak economies will struggle to generate. The fact is that today the Iraqi economy is immature and thus cutting it in smaller pieces and distorting even those tiny existing value chains will further expose weaknesses and limit the capabilities for economic regeneration and growth in those states. Most probably, this will lead to even more inequality in wealth distribution, higher poverty and disenfranchisement of ordinary people. To sum up, the partitioning risks creating three failed states in place of the one struggling to avoid failing.

Federalism

By the constitution of 2005, Iraq is a federal state whereby Kurdistan region is an autonomous federal unit with its own government. The relations between Baghdad and Erbil haven’t been always smooth and have been marked by numerous tag-of-war-like situations when important decisions and pieces of legislation were blocked in the Parliament or in the Council of Ministers. One point of continuous tension has been the revenue sharing formula from the oil exports (what else?). This rather tactical manoeuvring notwithstanding, it is right to say that federalism in Iraq has survived its test thus far.

Under this scenario Iraq would comprise three federal units—Kurdistan and other two with Sunni and Shi’a majority population, respectively. This set-up is not impossible but requires a new constitutional arrangement with new devolved powers clearly stipulated. If properly designed and, most importantly, respected and implemented afterwards this constitution and the system it introduces may well work. It will to certain degree equalise the rights of Kurds, Sunni and Shi’a Arabs, in exercising the power and control of resources while (again, to certain degree) guaranteeing the rights of minorities in each federal unit. What it will not solve in and by itself is patrimonialism, corruption, divides between the country’s multiple political players, and the inefficiency of its public administration.

There are two features of federalism that must be accepted by Iraq’s political elites (especially its Shi’a establishment) before they all decide to endeavour in this direction. One is that, although federalism offers a solution through decreased ethno-sectarian tensions (especially in a short term), it also encourages and fosters demands for secession over time. To borrow from the English constitutional theorist A.V. Dicey, “there is no midway between federalism and independence.” This is already an issue in Kurdistan, where the leadership has announced their intention to take course on the independence referendum—a move that makes Baghdad’s political establishment feeling uneasy. How would they react if two entities decide to secede one day? These are not easy things to digest. Therefore, accepting a legitimate right of each federal entity to break away through a popular vote at some point is one precondition to this scenario.

Another feature is about the degree of decentralisation. How much power does the federal government retain? In which policy and decision making domains, areas? And how deep down the hierarchy the power would devolve (entity, region, province, municipality, community)? What about tax collection? Which provisions would allow federal government taking full control and command and how do they define those exceptional and extraordinary circumstances (like wars and natural disasters)? These questions sound rather technical, but as ever the devil is in this sort of details. Finding the right balance between the empowering of federal units and the limiting of central government’s powers is a delicate business, but also vital one for the functionality of the future federal state. More clarity is there from the start, more of these are agreed upon and stipulated formally higher chances are that it will work smoothly.

Ideally, the creation of a new federal state of Iraq would go through an inclusive process of constitution building rather than closed-door elite talks. It has been demonstrated on many examples in the recent decades that extensive community engagement and participation in the design of a constitution (especially in post-conflict country) has a number of benefits—it helps create a sense of belonging to one polity, underlines common values and shared vision, as well as helps enhancing post-conflict reconciliation and community cohesion. Therefore, the quality of constitutional process may be equally important as the textual fineness of the document it is ought to produce. It is believed that, developed in such a participatory fashion the constitution stands better chances to be respected by its citizens and political leadership.

As any process of deliberation that is built on broad participation, the constitution making in Iraq is not expected to be a straightforward endeavour. First concern is (obviously) security: how to conduct numerous town hall meetings and discussions across the country without making those public gatherings a target for extremists? I am far from idealistically believing that, once the war with ISIL is finished the peace, law and order will be immediately established across the land and terrorist attacks would belong to history. It may happen eventually, but not in one day and not right after the war; the constitution building though cannot wait—if this route is taken, then the country has to move towards its arrangement of choice.

Second complication derives from the very fact of broad participation, when diverse groups bring too many issues of concern to their communities onto agenda. Not all of them are equally important or relevant to constitutional design, but individuals and groups feel strong about those issues and insist on discussing them, otherwise being disappointed by “selective categorisation”. Therefore, it may take much more time and effort to focus on major issues than envisaged at the outset.

Another challenge to broad political discourse comes from the tendency to group polarisation, as observed on numerous deliberative political processes. The essence of this social psychology phenomenon is that, resulting from an open discussion groups tend to move towards even more extreme and oppositional positions than they initially held. This considerably complicates the job of consensus building and finding solutions to common problems.

These challenges notwithstanding, it is still believed that broad based, inclusive constitutional process in post-conflict countries is one of the best ways to empower people and to enable them to listen to and better understand each other. The local political actors along with commitment and political will to act will need an expertise to facilitate the process in constructive and effective manner. This is where the international organisations, specialised agencies and donors can step in to offer both diplomatic and technical assistance.

Institution building

As noted throughout this series of posts, the real problem of Iraq lies in its institutions, which struggle to adapt to the changed regime type, on the one hand, and to the fast evolving external circumstances, on the other hand. Ability of an institution to assess the environment and modify itself in line with changes in external world (known as adaptability) has been the main factor behind successful development of numerous states throughout history. To the contrary, inability to adapt and adjust flexibly their internal procedures and underlining behaviours to demands of the day caused by stiffness, rigidity of institutions and the lack of resilient capability (especially when pushed to the boundaries) has frequently been the reason behind their demise and failure. This phenomenon is known under different names, depending on the nature of system observed: in social sciences it is called political decay, and all regime types, from tyrannies to liberal democracies, are vulnerable to it (in this or another way).

But this is only one part of the story. There is no society or state that lives through only decay without simultaneously experiencing regeneration. And there have been small and large initiatives by the Iraqi government (with strong backing and technical assistance from international actors) to reform various sectors of economy and society and to increase the effectiveness and efficiency of public administration. Those reform attempts (sometimes successful and sometimes not) are the very manifestations of regeneration.

Take, for example, the recent political deadlock triggered by the attempts of Prime Minister Haider al-Abadi to reform the decision making process and to improve the effectiveness of government. The aim was getting rid of poorly functioning and highly extortionate system of muassasa (a power sharing arrangement where Cabinet posts, and respectively public bodies reporting to them, are divided between political blocs based on sect and ethnicity) and creating instead a technocratic Council of Ministers. At the heart of this impasse is a situation (which is not unique to Iraq but exists in various forms in all government systems) when certain elite groups benefit from existing institutional arrangements and therefore defend the status quo by blocking any attempt at change. Interestingly, in this move the elites otherwise divided by ethno-sectarian principle exhibited an exemplary cohesion and unanimity.

Iraq is undergoing an evolutionary process, albeit under extreme circumstances, where it has to transition into a stable and modern democratic state. The fact that the collision between political decay and regeneration has taken an extreme, at times violent, forms does not change or deny the nature of this process—which is and remains inherently dialectical.

This scenario therefore aims at strengthening the regenerational, reformist forces within the Iraqi political system. It will do so by institution building and strengthening the resilience of current government apparatus without attempting to change the country’s constitutional set-up. In fact, it has been recognised by practitioners and in academic literature that the Iraqi constitution has all provisions in it to ensure democratisation and devolved governance, to guarantee the rights of minorities. The problem, as frequently the case, is not with the constitution itself but with its implementation.

There are four factors necessary for the success of any reform. First is about the constellation of power—that is, how strong are the pro-reform forces, how well organised and cohesive is their coalition, and how inclusive it is in covering the geographic and administrative areas as well as various segments of society.

Second is about the independence of bureaucracy (understood in Weberrian, technocratic terms) from undue political influence—that is, the ability of civil servants and public employees to do their job without being significantly constrained by political parties and blocs.

Third factor is about technical capacity of government to perform. It concerns both the capacity of individuals and the quality of administrative processes. Besides senior office holders (like minsters and their deputies) and managers (like directors general who are in fact responsible for the daily business of public administration), the middle level officials at all levels (from central executive office to provincial governorates) are part of the equation. Technical capacity at regional and provincial levels of authority is one important precondition for a meaningful administrative decentralisation to take place. With regards to processes, this factor concerns the quality of coordination and decision making across main horizontal systems of public administration (such as public finance and procurement, human resource, IT and communications) both vertically and at each given level.

Fourth factor is about domestic ownership. It is driven by commitment to reform of politicians, public and private employees, entrepreneurs, citizenry at large and their organised groups who see the change necessary, not merely desirable. This factor, especially in social domain, has been frequently underrated, although the practice has shown that without strong and capable civil society, independent think tanks, and the free media behind the change the state is not kept accountable, thus leaving the reform champions without broad public platform to rely upon.

I won’t speculate on the parameters under each factor, for such an assessment requires a research with institutional appraisal and extensive stakeholder interviews, to be conducted. That said, analysis of available information and personal observations allow to say that all four factors are present in Iraq today, although not to the same extent and even so, neither is strong enough to make it through without sustained, long-term, and quite intensive and targeted effort. This explains the difficulties faced by the teams of Messrs al-Maliki and al-Abadi in advancing the much needed reform agenda over a decade now.

The present situation in Iraq does not invite further criticism (too much of it has been aired from all angles, frequently without any constructive offer attached) or lamentation, but calls for action. It needs political communication and outreach (in order to build the public support for reforms and to organise the individual and small-group desires and drives) and more negotiation and bargaining between political leaders (perhaps with the brokerage and certain incentives offered by powerful external actors). It also will require a dedicated technical assistance to strengthen the capacity of government and civil society in key areas needed for the reform to happen and take root, and most importantly, to deliver benefits.

The latter point is particularly important, because the success of this scenario is strongly conditioned on performance and tangible outcomes. The government will need to achieve and convincingly demonstrate results continuously, in order to prove its effectiveness and maintain its legitimacy and credibility. To do so, the government, along with resources, will have to adopt flexible approaches that would enable it to manage by discovery, timely adapt to the changing circumstances and to build the overall resilience of the system. For example, the appointment of technocratic Cabinet has proven problematic thus far. Perhaps, it makes sense then to employ a different, alternative plan which may prove as effective. One option would be to strengthen the government’s technical capacity through reinforcing its central executive office—that is, the General Secretariat of the Council of Ministers, COMSEC.

Well functioning COMSEC will ensure both vertical and horizontal coordination within public administration, the continuity (especially at times of political blockages, but also in-between elections), and also consistency and coherence of policy making in long term and across various domains. There are three things which would bolster the chances of this plan to deliver the expected outcomes.

First (as ever) is commitment of political elites to maintain the COMSEC’s technical role and keep political interference to minimum, while enabling them to exercise the discipline and simultaneously conducting the democratic oversight. Second is separation of political and technical functions within the broader Government Office, between the COMSEC and Prime Minister’s Office (PMO). And third is to design a system where COMSEC serves as a central nod in the network of technocrats active across ministries, regional and provincial authorities—without undermining the decision making and service delivery capacity of vertical systems (represented by individual ministries sector-wise and by regional and provincial authorities, geographically).

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I do not conclude this piece with traditional summary of findings and recommendations; the aim was to outline the options with certain degree of detail on their advantages and limitations—this all is a work-in-progress, after all. However, it is clear from the above that I favour the institution building scenario. Because it points clearly to the way forward without grand theories behind (which are good only for well-ordered situations, but hardly anyone would agree that Iraq today represents the one). Because it rests on a series of relatively small, tactical interventions (many of which would be implemented simultaneously but being decoupled to extent possible, to insulate the risks of failures). And finally, because it is the only option which is practically implementable in the immediate term—and time matters.

@ElbayPolicyLabs

Political Crisis in Iraq: The Things Must Change earlier posts:

Part I: Political institutions, Politics, Governance

Part II: Economic institutions, Financial stability

Part III: State security, Human security

 

About the author: Elbay Alibayov is an international development professional specialising in state building and political processes in post-conflict countries. In 2011-2014, he worked in Baghdad assisting the Iraqi Government’s central executive offices and key ministries on a range of administrative initiatives and policy reforms.

 

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Iraq y el desafío de la seguridad

Political Crisis in Iraq: The Things Must Change

Part 3: State security, Human security

Por Elbay Alibayov, analista invitado a La mirada a Oriente, colaborador de un servidor entre 2002 y 2004 en la Misión de la OSCE en Sarajevo (Bosnia y Herzegovina) y experto en Iraq donde trabajó como asesor internacional del gobierno central de 2011 a 2014.

La desintegración de Iraq no solo afecta a los iraquíes, un Estado fallido del tamaño de Iraq es un potente factor de desestabilización de Oriente Medio. En este artículo, el tercero de una serie sobre la crisis política de Iraq, Elbay Alibayov analiza la situación y la política de seguridad del gobierno iraquí.

State security

As I was finalising this paper, the news came out that the Iraqi Prime Minister Haidar al-Abadi had announced the military campaign to retake Fallujah, on 23 May. In spite of the town being under siege by the government forces for months, the news came as a surprise: it was known that the U.S. and other allied military advisers were recommending focusing all the efforts on retaking Mosul, and it looked like the plan for some time. However, the decision by Prime Minister was not dictated by military strategy but by political necessity. The deadlock in the Parliament, which does not allow the Government to pursue the reforms, and the pressure of popular protests led by Muqtada al-Sadr—all indicate of the Government rapidly losing its credibility. There is an urgent need for a victorious campaign, to boost the image of the Prime Minister and his aides. Mosul may take long months to liberate; hence, the decision to go first after Fallujah.

Politics and security are intertwined in the Middle East; numerous coups, military backed regimes, and infamous mukharabat are evidence to that. Iraq is no exception. This mutually reinforcing relationship has created many problems in the past, and today the politicisation of security sector remains the Iraqi state’s ‘the enemy from within’.

Present situation

For more than two years already, large parts of Iraq are controlled by the ISIL militants in a territory of self-proclaimed caliphate which, combined with the land seized from Syria, has about 10 million of population. The ISIL’s emergence as al-Qaeda outfit initially, and then quick expansion and seizure of territories back in 2014 became possible in many ways due to mistrust and political tensions in Iraq, between the Sunni tribes and the Shi’a dominated government in Baghdad. As a result, both the central Government and the Shi’a dominated Iraq Security Forces (ISF) had little credibility in Sunni populated provinces. In turn, former Ba’athist high ranked army officers (expelled from ISF) joined the Islamist militant organisation, thus strengthening its operational capacity to successfully combat the government and allied forces.

Today, due to continued, sustained campaign by the ISF, backed by tribal fighters and Coalition airstrikes, ISIL has lost approximately 40 percent of the territory it once held in Iraq. According to the Institute for the Study of War (ISW), over the past two months alone the allied forces have made significant gains in the Euphrates River Valley, recapturing almost the entirety of the southern bank (including the area between Hit district and Baghdadi Sub-district). Neither do the militants have a unanimous support they once enjoyed in the controlled lands, because of harsh rules imposed and atrocities committed against domicile Sunni population—it is right to say that they hold the ground by force now. According to nationwide survey held earlier this year, about 95 percent of Iraqi Sunnis oppose ISIL.

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Security forces

Since the coalition forces have stepped-up in full, through the increased presence of their military personnel (instructors, advisers), supply of arms and intensified airstrikes at the militant-held targets, the situation on the ground started to change gradually. However, despite losing much of the support and both financial and human resources ISIL continues to hold territories (among them the highly valued by all sides to political contestation, the city of Mosul) and fiercely battles off the offense by the Government’s security forces along with various Kurdish, Shi’a, and Sunni integrated and not-so-much-integrated paramilitary groups. The truth is that, in part, the military success of ISIL from the outset in 2014 offense and up to this day owes to the inherent weaknesses of the Iraqi security sector.

 

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One of the problems comes from the legacy of building Iraq’s security forces after fully dismantling the previous regime in 2003. Experienced security cadre were gone, and instead a large-scale recruitment took place to staff the army, police and intelligence agencies. It was a massive (and by its parameters, an insurmountable) undertaking to build the national security forces under the pressing circumstances of time, spiralling insurgency, terrorist attacks, and sectarian in-fighting all across the country. As a result, it was done hastily, without proper procedures and consideration given to professional qualifications and fitness for service, let alone screening the recruits’ social and political background. By the end of 2010, the Iraqi army and police personnel were estimated between 660 thousand and 800 thousand members. The formation shortcomings notwithstanding, the ISF led operations since 2008 were assessed as mostly successful.

Politicisation

The major problem however is not technical; it is political, since Iraq’s security sector mirrors and is under constant influence of the country’s political set-up, its ethno-sectarian divides and related rivalry. Politicisation has immediate effects on security sector performance—this hold true for any country. This is how the unexpected and quite dramatic collapse of the Iraqi army under the ISIL offense in 2014 was described at the time by the security firm, Soufan Group: ‘Four out the ISF’s 13 divisions melted as the Islamic State seized Mosul and other Sunni-inhabited cities along the Tigris River, leaving U.S.-supplied weapons to fall into the Islamic State’s hands. The ISF was not only poorly led—a product of an appointment process that favored allies of the Shi’a Muslim-dominated government—but also was viewed as a Shi’a “occupier” of Sunni areas. Lacking local support and the political will to risk their lives to maintain control of Sunni areas, the mostly Shi’a ISF commanders simply fled, and their units collapsed.’ [1] This account offers quite a telling story of how politicisation of the country’s security forces weakens its capabilities and allows for strategic surprises.

This problem has two dimensions. One is internal to security forces (ISF which comprises army and police, but the problem is the same with the National Intelligence Service, INIS), which have been filled with people from various backgrounds—from former paramilitaries and insurgents, to sectarians and the remnants of previous regime (whether army officers or former members of Saddam’s secret service, Jihaz alMukharabat al-Amma). They mistrust each other and are believed to keep their loyalties to those political forces which promoted them rather than to a single national chain of command. This immediately results in fragmentation and lack of accountability of the system as a whole, while transferring the political divides into the army, police and intelligence. The task of fully integrating both Sunni and Shi’a Arabs in security forces sill remains a major task, in spite of efforts (like the integration of several thousand Sons of Iraq) undertaken after the 2014 failures.

Second dimension originates from the multiplicity of actors involved—there are multiple (and quite numerous) militia formations of all sorts fighting alongside government forces. This creates a lot of coordination problems and eventual failures and at times results in open confrontation and the use of force, among these parallel forces, who while joining efforts at tactical level live to their own (and their backers’) agendas. Recent clashes in Tuz Khormato in the north of Iraq, between the Kurdish peshmerga forces and the Iraqi Government-sponsored (mostly Shi’a) Popular Mobilization Units serves as yet another evidence to that: the town populated by about 60 thousand Kurds, and Shi’a and Sunni Arabs and Turkmen is a disputed zone claimed by both the Kurdish Regional Government and the Government in Baghdad.

After-ISIL

As an outcome, the Iraq’s security forces remain less capable than could have been expected of them, after years of intensive training and tens of billions spent on their maintenance and modern military equipment. Moreover, leaving the security system in its present shape, under the excuse of being preoccupied with the host of other urgent tasks, will turn into much bigger trouble in hands of the Government, over time. The war with Islamist militants in Iraq and Syria will take years, but one day the land will be liberated from their occupation. At this point, if not well prepared in advance, the Iraqi state will face even bigger challenge—the demobilization will release into society tens of thousands of young men with no other qualifications and limited opportunities for employment or entrepreneurial activity; many of whom also happen to belong to various competing tribes, fractions, sectarian groups.

It is a dangerous myth to believe that with too much weapons and ammunition in hands of too many battle-hardened and too diverse groups, Iraq will automatically become safe and secure place once the ISIL, al-Qaeda and other militants are defeated. A profound security sector reform, creating an apolitical, professional, and democratically accountable army, police and intelligence matched with a well-though-out strategy and resources for reintegration of demobilised soldiers into economy and society—must be high on the Government agenda already today.

Economic dimension

There is another dimension to the damage caused by the years of insurgency and fighting—that is the damage to the country’s image as an attractive place for foreign investment. As such, it represents the threat to the country’s future economic security.

The war with ISIL takes tens of billions of public resources, disrupts the regular government and commercial operations, and brings large-scale destruction to the country’s physical infrastructure. Significant number of assets has been destroyed and as of recent, ISIL started targeting oil and gas facilities. The war also puts the investors on high alert due to the escalated political risks (which anyways were among the highest in the world since 2003), and thus minimizes the much needed foreign direct investment flows. Violent conflicts coupled with high unpredictability of government (and thus high possibility of unilateral, predatory move against foreign investors’ assets) are among key factors considered when assessing a country’s political risks. It is enough to say that mostly due to the war in Syria and Iraq, some risk consultancy firms have not included the Middle East in their investor confidence indexes for this and the following year.

Iraq will need those investors, once the war with ISIL is finished, whenever it happens. The future-oriented damage to the country’s image by the terrorists is undisputed, but the government will have to do much more than it has done to date, to offer guarantees and business-friendly environment for the foreign companies to come—not only on words and through the lavishly organised conferences abroad (which are all important and necessary investment promotion activities—like the conference and exhibition on Iraq’s financial and banking sector held recently in Lebanon, March 2016)—but, and above all, by real action.

 

Human security

It is right to say that the Iraqis haven’t lived in quiet, stable, and well-ordered situations for over three-and-half decades already. Since 1980, when Saddam Hussein launched his war campaign against the neighbouring Iran, the country has transitioned from one conflict to another, then lived through the misery and restrictions of sanctions, only to be replaced by disorder, insurgency, civil war, and now fighting with terrorists and all sort of militants on its own soil. It is a depressing fact that a generation of already mid-aged Iraqis have not lived a normal decent life in their otherwise resource rich, perfectly located, beautiful country.

Terrorism casualties

Along with conventional combat, terrorist attacks by various militant groups are being conducted at broad scale, almost uninterrupted since 2003—tearing apart communities, taking thousands of lives, and striving to achieve their primary goal of intimidating the population and the government, coercing and taking off their will to resist. Since 2003, the Iraqis have been subjected to more than 16 thousand terrorist attacks. According to UN, only in the course of the last three-and-half years (from November 2012 through April 2016) over 95 thousand casualties have been reported (31,729 killed and 63,608 injured). Although the intensity of attacks and the number of civilian casualties have drastically decreased compared to 2014, still they remain shockingly high.

To appreciate the scale of the terrorist damage on Iraq, let’s compare the attacks and human loss with the European countries. In 15 years, from September 2001 through March 2016, there have been 71 terrorist attacks (from all kind of perpetrators) conducted at the territory of 14 west European countries (of them 45 were attacks which caused one death, like the killing of Fusilier Lee Rigby in London in 2013). Altogether, those attacks have claimed the lives of 606 individuals (most casualties were in Spain—212; followed by France 162; and Britain 74). Each of those attacks, whatever small or large in scale and whatever the number of casualties, has triggered an emotionally-charged wave of rightful public anger that followed by a long lasting anxiety bordering with panic.

Now, looking at Iraq, only in the last month of April alone, as the result of terrorist attacks there were 410 civilians killed and 973 injured, while the casualties among the security forces amounted to 331 and 401 individuals, respectively. The attacks were conducted all across the country eventually leaving no safe place around, with most of targets being in Baghdad but also in the troubled Ninewa, Diyala, Kirkuk, and Anbar provinces. Combined, this means hundreds of killed and hundreds or thousands injured every single month in a span of thirteen years, with average casualties about 90 individuals per day—an enormous human loss, but also unbelievable psychological pressure of continuous brutal intimidation, on the Iraqi people.

Refugees and internally displaced persons

The effects on human security since 2003 have been unprecedented by the Iraqi prior experience, and have been acknowledged as immense by the regional and global standards. In a decade after 2003, an estimated one million Iraqis have fled violence turning in people without permanent residence within their own country (a category known as internally displaced people, or IDPs). In 2014 alone, since the ISIL offense, another estimated 2.6 million IDPs were reported, bringing the situation to the level declared a humanitarian crisis. Today their numbers are approaching four million individuals, comprising as much as 12 percent of the country’s population—with their established life disrupted, and all of them living in shelter, deprived of jobs and property. In addition to its own IDPs, Iraq also hosts over 246 thousand refugees from Syria (by data as of end-March 2016). The Government is struggling to settle and serve all these people with shelter and minimum living conditions, even though international organisations and specialised refugee agencies have stepped in to offer their expertise and assistance on the ground.

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All this only adds to their misery, and many Iraqis have taken their chances to seek refuge in other countries. Already by the end of 2014, there were 369 thousand Iraqi refugees registered in neighbouring countries (mostly Iran, Syria, and Jordan) and Europe (predominantly in Germany). Further, in 2015-2016, approximately another 168 thousand Iraqi refugees have arrived in Europe’s Mediterranean ports, by sea. Today, Iraq is among the world’s top ten refugee origin countries contributing to a million-strong stream of desperate people fleeing their homes for a safe place in Europe.

Human capital

The most devastating result of the years of insurgency, terrorism, combat and lack (if not absence at times) of law and order in vast parts of the country is the depletion of Iraq’s human capital. On the one hand, poverty has reached its record highs: in 2014 the poor comprised over 22 percent of population nationwide. In the ISIL directly controlled and surrounding governorates the impact of economic and social disruptions resulted in poverty rates going above 41 percent. According to the World Bank, about half of million people leaving below the poverty line were IDPs.

On the other hand, the population’s health condition has further deteriorated, prompting key health indicators for Iraq at the bottom of rankings for the entire region. In 2015, life expectancy here was the lowest (next to Yemen) at 69.2—compared to 72.7 years average for west Asia. Meanwhile, another critical indicator, infant mortality rate, has reached 32 per 1,000 live births in 2010-2015—again, next highest to Yemen and Azerbaijan in west Asia (with the region’s otherwise unacceptably high rate of 24 on average). To compare, the World Health Organisation’s European Region estimate for 2015 is 10 per 1,000 live births.

Of particular concern is the situation with the young people. The youth aged between 15 and 24 comprise about 20 percent of Iraq’s population (about 6.8 million). Part of them live in the ISIL controlled areas of militancy and medieval backwardness. Another part, estimated at over one million persons live in shelter, as IDPs. Additionally, there are over one million children of school age from the internally displaced families. One more disadvantaged and highly vulnerable group are orphans. According to UNICEF survey of 2011, there were estimated 800,000 to 1 million children without one or both parents, in Iraq. Today, the Iraqi Orphan Foundation claims that their number has risen to over 3 million (children aged under 18), and is ‘growing exponentially every week’. Majority of them are homeless, and various criminals take advantage of them, including the ISIL and other militant and terrorist groups. Earlier this year, there were reports on child soldiers being used by ISIL in Iraq and Syria (most of them recruited locally): the authors estimated their numbers about one and half thousand.

In another critical development area, the education system (both primary and higher) has consistently and miserably failed over these years (despite of huge amounts spent from the budget and international technical assistance offered and provided) to reform, modernise and offer their young generation the knowledge and skills they need. Unfortunately, formal indicators based on the catchment area and similar statistics do not give a real picture in this sector. Although Iraq fairs well, compared to other countries, in terms of literacy rates, the coverage by primary schools per population numbers, or teacher/student ratio—all this does not reflect the quality of education being provided. For example, the inflated teacher/student ratio is merely a result of the government’s employment policy (as all across the public sector) and therefore may be misleading. The truth is that even the leading Baghdad universities do not have a qualified staff to teach modern science; their libraries are not computerised and are thus not linked to global academic exchange system. Many haven’t received new books published in America or Europe for over two decades, while students are taught on and referred to textbooks and literature written only in Arabic and published sometime in the 1970s.

In strategic perspective, all these years since 2003 (and perhaps even since the Gulf war) have created a ‘lost generation’ of Iraqis. Part of them have left with their families abroad (and some keep leaving the country for good), another part were killed, and of those who stay in the country many are demoralised, radicalised and exploited in various ways. These young people living in Iraq have very limited opportunities for licit and decent employment or entrepreneurial activity, and altogether they lack modern knowledge and skills to drive their homeland from trouble, civil war and poverty towards prosperity, rule of law and the respect for fundamental human rights. Without meaningful investment in health and education of its young population for a prolonged period of time, Iraq has put its future under a big question mark.

 

The awakening call

Many Middle East commentators agree that the Iraqi state as it stands today (and for quite a time for over a decade now) is falling apart as it cannot fulfil its main function—to keep the law and order within its borders, to protect its fellow citizens, and offer them an acceptable quality of life. In turn, the Iraqi society (the other part of political equation) is divided, threatened, increasingly frustrated, and incapable of keeping the state accountable while desperately seeking ways of escaping the downfall into total chaos.

Increasingly, Iraq resembles the features of a failed nation: ‘Nations fail today because their extractive institutions do not create incentives needed for people to save, invest, and innovate. Extractive political institutions support these economic institutions by cementing the power of those who benefit from the extraction. … The result is economic stagnation and civil wars, mass displacements, famines, and epidemics, making many of these countries poorer today than they were in the 1960s.’ [2]

The commentators, as well as many development practitioners who have worked in Iraq also agree that Iraq has made tangible progress in terms of revitalising its oil industry, expanding the electrification and other critical infrastructure, communication and service delivery networks in an effort to rebuild the country from the ashes of the 1990s sanctions, 2003 invasion and its immediate insurgent aftermath. But that is not enough; there is an urgent need for fundamental changes in political institutions, to achieve improvements and sustainable growth in many other vital economic and social areas. The Iraqi state cannot hold on in the same fashion anymore, under the mounting pressure of domestic political tensions and centrifugal forces, foreign interference (of powerful neighbours who have turned the country into a battleground for their proxy wars), public administration plagued with systemic corruption, and disenfranchisement and deep suffering of its people.

On a positive note, we have witnessed a desire for change, among the ordinary Iraqis. And there is energy to translate it into practice, as recent protests in Baghdad’s Green Zone have demonstrated. What is missing is a democratic process of dialogue, as between politicians and their backers and influencers, so between political establishment and the people they claim to represent—all in all to channel this energy into constructive direction.

@ElbayPolicyLabs

[1] The Soufan Group, TSG IntelBrief: Iraqi Forces Central to Fight Against Islamic State,
November 13, 2014

[2] Daron Acemoglu and James A. Robinson, Why the Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty (London: Profile Books, 2012), p. 372-373

 

About the author: Elbay Alibayov is an international development professional specialising in state building and political processes in post-conflict countries. In 2011-2014, he worked in Baghdad assisting the Iraqi Government’s central executive offices and key ministries on a range of administrative initiatives and policy reforms.

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