Crisis de los refugiados. Derechos humanos y seguridad. Instrumentos jurídicos en España.

Juan José Lillo López, analista invitado a La mirada a Oriente. Tiene un diploma de especialización en Servicios de Inteligencia del Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado. 

Resumen

Las últimas oleadas de ciudadanos sirios, afganos e iraquíes procedentes de situaciones en conflicto suponen un doble reto para las autoridades de la UE y de los Estados Miembros. Por un lado, deben satisfacer las necesidades básicas que estos ciudadanos requieren, a tenor de las obligaciones humanitarias contraídas por estos estados de acuerdo con los Tratados Internacionales y los Derechos Humanos. Por otro lado, deben aplicar medidas de seguridad ante la posibilidad ya mencionada por algunos Servicios de Inteligencia y medios de comunicación de que, camuflados entre estos refugiados, logren penetrar en Europa terroristas del Daesh o de Al-Q (o de cualquiera de sus franquicias) con el objetivo de atentar, reclutar yihadistas para su envío a Oriente Medio o, simplemente, alterar la estabilidad y la paz social. Un peligro que no se debe ignorar, como se aprecia en los siguientes ejemplos:

http://www.elconfidencialdigital.com/seguridad/CNI-investigara-refugiados-yihadistas-camuflados_0_2558144171.html

http://www.elconfidencialdigital.com/seguridad/Alerta-policia-fronteras-Islamico-pasaportes_0_2438756120.html

En definitiva, esto no es más que un nuevo episodio que nos ofrecen las circunstancias de la política internacional en el que se vuelve a poner de relieve la dicotomía: Derechos Humanos y/o Libertad vs Seguridad.

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Palabras clave

Refugiado, asilo, protección subsidiaria, protección internacional, protección temporal, desplazado, solicitante, denegación, exclusión, revocación

 

Introducción

El objetivo del presente resumen es analizar los instrumentos jurídicos de que dispone España para hacer frente a esta situación y lograr un equilibrio entre, por un lado, el trato humanitario y/o las libertades que deben ofrecerse a estos refugiados, y por otro, la necesidad de garantizar la seguridad ante la posible amenaza de que penetren en nuestro territorio terroristas camuflados. Para un correcto desarrollo de este estudio se va a tomar el supuesto de que finalmente, y una vez repartidas las cuotas entre estados de la UE, a España le corresponden los 14.000 refugiados de los que se está hablando actualmente.

En primer lugar, se analizará el instrumento jurídico de que dispone España para conceder el estatuto de refugiado a un ciudadano extranjero y, como consecuencia de ello, reconocerle el derecho de asilo. Se trata de la ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria.

En segundo lugar, se estudiará una figura poco conocida y de la que apenas se está hablando, que concede una situación paralela a la del refugiado. El Reglamento sobre régimen de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas, aprobado por el Real Decreto 1325/2003, de 24 de octubre.

En tercer lugar, se explicarán las posibilidades que ofrecen ambas herramientas para compaginar el ofrecimiento de derechos básicos a los solicitantes de asilo con la necesidad de analizarlos, estudiarlos e investigarlos, en aras a asegurar su no pertenencia a redes yihadistas.

En cuarto lugar ofreceré mi opinión personal acerca de cómo creo que, a través de estas dos herramientas, debería gestionarse esta afluencia masiva de refugiados para poder garantizar los dos objetivos propuestos en este estudio.

 Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria

Lo primero que es necesario aclarar es que los términos refugiado y asilo causan confusión a menudo. Ser “refugiado” es una situación que se le reconoce a una persona extranjera por parte de un estado, por lo tanto, se trata de una circunstancia o, en términos jurídicos, de un estatuto personal. El “asilo” es todo aquello que conlleva la situación de refugiado (o asilado), es decir, el conjunto de derechos y deberes que posee la persona a la que se le ha reconocido la condición de refugiado.

Lo segundo que hay que aclarar es que el reconocimiento de la condición de refugiado (y, por consecuencia, el otorgamiento a éste del derecho de asilo) es una competencia que no pertenece a la UE ya que todavía no hay una política de asilo único. Luego se trata de una potestad de los estados miembros. Ellos son los que decidirán quién es refugiado y quién no.

Este dato es de suma importancia para entender que, por mucho que los medios de comunicación de toda Europa, así como Merkel, Hollande, Rajoy, o yo mismo, hayamos utilizado en los anteriores párrafos el término “refugiados” para referirnos a este conjunto de ciudadanos que actualmente se encuentran huyendo en masa de sus países, se trata de un término incorrecto desde el estricto punto de vista técnico-jurídico. O más bien y para ser exactos, lo que hacemos es adelantarnos a las circunstancias. Estos ciudadanos son realmente “candidatos a refugiados” o “supuestos refugiados”. Sólo serán realmente refugiados (y por tanto, sólo gozarán del derecho de asilo) cuando se produzca una resolución por parte del gobierno de un estado que les reconozca y conceda dicha situación. Procedimiento que, como se verá, puede durar hasta seis meses.

Lo tercero que hay que aclarar es el término “protección internacional” que aparece en la ley 12/2009. Esta ley regula dos estatutos o circunstancias posibles: la condición de refugiado (art. 3) y la protección subsidiaria (art. 4). Ambos conforman lo que se denomina “protección internacional”. Dicho de otro modo, “protección internacional” es un término englobante o paraguas. Cuando el estado le otorga la protección internacional a un ciudadano extranjero le está otorgando, o bien la condición de refugiado, o bien la protección subsidiaria. Siempre uno de estos dos estatutos.

Las diferencias suelen ser técnicas. La condición de refugiado se otorga a ciudadanos extranjeros en riesgo de ser perseguidos por su raza, opinión, religión, género, orientación sexual, etc., teniendo en cuenta los supuestos actos y motivos de persecución (art. 6 y 7). La protección subsidiaria se otorga cuando, sin reunir el solicitante los requisitos para obtener el derecho de asilo, el ciudadano corre el riesgo en su país de ser ejecutado, torturado o existe una situación de violencia indiscriminada contra la población civil debido a un conflicto (art 10). A priori, ésta opción podría serla más adecuada para la situación en la que nos encontramos, dado que se ajusta mejor al perfil de los ciudadanos que van a llegar a nuestro territorio. No obstante, lo que realmente interesa en este estudio no es si se concede la condición de refugiado o la protección subsidiaria, sino si se concede o no la protección internacional.

Tras estas necesarias aclaraciones, pasemos al estudio de la situación que nos ocupa. El procedimiento para obtener la protección internacional (y por lo tanto, idéntico para la condición de refugiado y para la protección subsidiaria) es el siguiente:

Una vez han llegado a territorio español los 14000 candidatos a refugiado que, según las cuotas de reparto de la UE, debe atender España, disponen de un mes para presentar la solicitud de protección internacional (art. 17). Una vez presentada y mientras se tramita su solicitud tendrán los siguientes derechos (art. 18): asistencia jurídica, suspensión de cualquier proceso de expulsión que pudiera afectarle y que estuviera en tramitación, atención sanitaria, prestaciones sociales, entre otros.

Y también tienen las siguientes obligaciones (art. 18): cooperar con las autoridades españolas en el procedimiento, presentar los documentos que contribuyan a fundamentar su solicitud, proporcionar sus impresiones dactilares, permitir ser fotografiados, informar sobre su domicilio en España y comparecer ante la autoridad competente cuando se le requiera.

Finalizada la instrucción de los expedientes, la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio (en adelante CIAR) formulará propuesta al Ministro del Interior que dictará resolución por la que se otorga o deniega el derecho de protección internacional de manera individualizada (art. 24.2). Es a partir de este momento cuando la persona en cuestión es considerada refugiado o no, a todos los efectos. Este procedimiento administrativo posee una duración máxima de meses (art. 24.3), salvo que por circunstancias especiales el período de seis meses deba ampliarse (19.7).

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Si la protección internacional fuera concedida, en cualquiera de sus dos modalidades (condición de refugiado o protección subsidiaria), el refugiado disfrutaría de los siguientes derechos (art. 36): protección contra la devolución, permiso de residencia y permiso de trabajo (ambos permanentes), acceso a los servicios públicos de empleo, a la educación, a la asistencia sanitaria, a la vivienda, a los servicios sociales, etc., también disfrutará de libertad de circulación y acceso a los programas de integración y de ayuda al retornado, entre otros derechos.

En caso de que fuese denegada o, en caso de la no aceptación a trámite de la solicitud inicial, se determinará según corresponda el retorno, la devolución o la expulsión de las personas que lo solicitaron, salvo que, de acuerdo con la Ley Orgánica de Extranjería 4/2000 la persona interesada reúna los requisitos para permanecer en España en situación de estancia o residencia o que se autorice su estancia por razones humanitarias (art. 37). Esto explica por qué muchos políticos diferencian entre aquéllos que son refugiados y aquéllos que son inmigrantes por motivos económicos, los que se englobaría en este segundo grupo en caso de no recibir la protección internacional.

Visto el procedimiento establecido por la Ley 12/2009 surge una gran duda: ¿Realmente disponemos de los medios adecuados para iniciar 14.000 procedimientos de concesión de la protección internacional y analizarlos de una manera justa y eficiente en un plazo de seis meses, aunque sean ampliables? Realmente disponemos de los medios necesarios para, en un periodo tan corto de tiempo, aunar los objetivos de garantizar los Derechos Humanos de los refugiados y la Seguridad Nacional? Mi opinión es que no. O, al menos, es bastante improbable que se pueda llevar a cabo de una forma justa con los refugiados y eficiente con los objetivos planteados, como se pone de manifiesto en el siguiente titular:

http://www.elconfidencialdigital.com/seguridad/CNI-capacidad-controlar-avalancha-refugiados_0_2564743506.html

Una solución provisional se encuentra en la herramienta jurídica que se muestra a continuación.

Reglamento sobre régimen de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas, aprobado por Real Decreto 1325/2003 de 24 de octubre

Antes de nada quiero aclarar que, en sintonía con la terminología usada en esta norma jurídica, no se hablará de refugiados, ya que no poseen dicha condición (que sólo puede ser otorgada por la ley vista anteriormente), sino de desplazados. Una nueva condición que tampoco se diferencia mucho de la anterior en derechos y deberes, como se verá.

Bajo mi parecer, este Reglamento (que cumple el mandato de la Directiva 2001/55/CE del Consejo de la UE) es idóneo para la situación que nos ocupa, dado que su objetivo es proteger temporalmente a las personas desplazadas que constituyan una afluencia masiva procedente de terceros países (art. 1) y define al desplazado como persona que haya huido de zonas de conflicto armado o de violencia permanente (art. 2). Para lograrlo, crea una figura de singular parecido gramatical con la protección internacional, pero diferente en contenido semántico, se trata de “La protección temporal”. De las similitudes y diferencias entre ambas se hablará más adelante, ahora es necesario explicar el procedimiento de concesión de la protección temporal.

Para iniciarse el procedimiento de concesión de la protección temporal es necesario que, o bien el Consejo de la Unión Europea, o bien el Consejo de Ministros, declaren el régimen de protección temporal ante una afluencia masiva de personas desplazadas (art. 4-6). Esta declaración llamada “declaración general de protección” tendrá una duración de un año, prorrogable un año más, y un tercero si persistiesen las circunstancias que motivaron su declaración (art. 7). En definitiva, nos encontramos ante un periodo de tres años como máximo.

Posteriormente y en el marco de la declaración general de protección temporal del Consejo de la Unión Europea o del Consejo de Ministros, el Ministro del Interior, a propuesta de la CIAR, resolverá motivadamente e individualmente sobre la concesión de los beneficios del régimen de protección temporal (art. 11.1). Aunque podrá extender el disfrute de este régimen a otras personas desplazadas por las mismas razones y que procedan los mismo país o región (art. 11.2).

Aquí se aprecia una leve contradicción entre los apartados 1 y 2 del artículo 11. Por un lado se indica que, el Ministro del Interior concederá (mediante resolución) el disfrute de los beneficios de la protección temporal, tras un estudio individualizado de cada expediente. Esta definición guarda mucha similitud con el procedimiento ya explicado de concesión de la protección internacional al tratarse de los mismos órganos que proponen y, tras el estudio preceptivo, resuelven. Por otro lado, a continuación se indica que esta situación podrá extenderse a aquellas personas que provienen del mismo lugar, es decir, podrá “sobreentenderse” que su situación es similar sin necesidad de un estudio individualizado de cada caso. Algo que no sucede en la concesión de protección internacional y que debe interpretarse como un reconocimiento de la dificultad, ante una afluencia masiva de desplazados, de analizar todos los expedientes de manera individualizada como indicaba el apartado anterior.

A mi entender, el objetivo del legislador era que, ante una afluencia masiva de desplazados, se pudiera iniciar en un primer paso el procedimiento de concesión de los beneficios de la protección temporal a unos pocos individuos (tal vez los primeros en llegar a territorio nacional) resolviendo de manera motivada e individual. Con el objetivo de que, tras estudiar la situación, se pudiera en un segundo paso generalizar dicho régimen de protección temporal a todos los desplazados del mismo país o región.

Una vez que se han producido la declaración general de protección temporal del Consejo de la Unión Europea o del Consejo de Ministros y, posteriormente, la resolución del Ministro del Interior por la que se extiende el régimen de protección temporal a personas desplazadas por el mismo motivo y del mismo país o región, todas ellas pasan a disfrutar de un conjunto de derechos prácticamente idénticos a los que ofrece la protección internacional: libertad de circulación y residencia (art. 14), permiso de residencia (art. 16), título de viaje (art. 17), permiso de trabajo (art. 19), ayudas sociales (art. 20), reagrupación familiar (art. 21), etc.

Es necesario destacar que la condición de desplazado, una vez otorgada, no impide que posteriormente el desplazado pueda solicitar la protección internacional (art. 22). Algo a lo que pueden optar en cualquier momento a lo largo de esos tres años.

Finalmente, cuando se cumple el plazo máximo de tres años, y siempre y cuando se mantuvieran vigentes las condiciones que provocaron la declaración general de protección, los desplazados podrían optar a solicitar la protección internacional (art. 23.2). También se les permitirá la continuación de la residencia según la normativa de extranjería siempre y cuando se aleguen justificaciones razonables para permanecer en España (art. 23.3).

Una vez explicadas tanto la protección internacional como la protección temporal, es el momento de mencionar sus diferencias, ventajas y desventajas. Un factor clave es el factor “tiempo”. Teniendo en cuenta que, previsiblemente, el objetivo de todos los desplazados es lograr la condición de refugiado, al comparar ambas normas jurídicas se aprecia que el tiempo necesario para lograr este objetivo se incrementa de seis meses a, como mucho, tres años y seis meses. Lo que suele interpretarse negativamente. Este detalle posee suma importancia, ya que, al contrario de lo que pudiera parecer a primera vista, el incremento del tiempo necesario es beneficioso para todas las partes en el proceso. Ya que realmente no se trata de un incremento del tiempo “necesario para”, sino “disponible para”.

Me explico. Por un lado el incremento beneficia a los desplazados porque a lo largo de esos tres años pueden disfrutar de derechos muy similares a los de la protección internacional y mientras tanto, también pueden iniciar en cualquier momento “el otro procedimiento”, es decir, pueden solicitar la protección internacional para permanecer en nuestro territorio más allá de tres años. De este modo no están forzados a solicitarla en el corto plazo de un mes. Por otro lado beneficia a las autoridades, ya que no se colapsan las administraciones ante un número desorbitado de solicitudes de protección internacional en un periodo corto de tiempo, y además, las instituciones encargadas de nuestra seguridad disponen de más tiempo para investigar a los desplazados que puedan generar sospechas.

En cuanto a otras diferencias entre la protección temporal y la protección internacional, deben mencionarse tres:

  • La mayor agilidad a la hora del reconocimiento de la situación (y por tanto, de la concesión de un estatuto favorable a los interesados) en el caso de la protección temporal, al no ser necesario esperar seis meses para ninguna resolución individual por tratarse de desplazados en masa. La declaración general del Consejo de Ministros y la resolución de extensión del régimen de protección temporal por parte del Ministro del interior pueden llevarse a cabo en un plazo muy corto de tiempo.
  • De lo anterior se desprende la segunda diferencia. Mientras que en la Ley 12/2009 concede algunos derechos tales como la asistencia sanitaria y las prestaciones sociales a los que se encuentran en situación de solicitantes de protección internacional (es decir, no los que ya han recibido la protección internacional mediante resolución, sino los que se encuentran en el procedimiento de seis meses de tramitación de su solicitud), otros derechos como la libre circulación o a modificar su domicilio sólo se conceden una vez se ha resuelto favorablemente el procedimiento. Y claro, esta situación de falta de derechos plenos puede alargarse hasta seis meses. Por el contrario, con la protección temporal, los desplazados disfrutan desde el momento en que el Ministro del Interior la extiende a todos ellos, de los mismos derechos de los que gozan los refugiados que ya han sido reconocidos como tales.
  • Ante tales ventajas, ¿posee alguna desventaja la protección temporal respecto a la protección internacional? Sí. Como su nombre indica es temporal y el plazo máximo son tres años, como ya se ha mencionado. De ahí que se trate realmente de una solución provisional para ganar tiempo.

Instrumentos que ofrecen ambas normas jurídicas para compaginar los derechos de los ciudadanos con las medidas dirigidas a garantizar la seguridad

Hasta ahora se han explicado las diferentes normas jurídicas con las que se pueden garantizar los derechos de los desplazados y/o supuestos refugiados. Pero esas mismas normas jurídicas también cuentan con artículos que habilitan que se lleven a cabo las investigaciones pertinentes para cumplir la función de garantizar la seguridad de todos los ciudadanos, incluyendo la de los propios desplazados.

Como se indicó en la introducción, el cumplimiento de esta función consiste principalmente en identificar los yihadistas que, camuflados entre desplazados, puedan llegar a nuestro territorio con la intención de atentar. Esta función está encomendada principalmente a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (en adelante FFCCSE) y el Centro Nacional de Inteligencia (en adelante CNI). No es objetivo de este estudio llevar a cabo un análisis en profundidad de los medios de que disponen el CNI o las FFCCSE para llevar a cabo sus investigaciones, no obstante sí que es necesario citarlos. Son los siguientes:

  • Inteligencia Humana o HUMINT: El uso de confidentes o colaboradores pertenecientes a la propia comunidad que se desea estudiar, con el objetivo de que aporten la información necesaria. En este grupo también se suele englobar la figura del “agente infiltrado”, no obstante, esta figura requiere un proceso de preparación que, para el caso que nos ocupa, se presume sumamente difícil de implementar, dada la premura con la que se debe obtener la información y la dificultad que supone infiltrar a un agente en una comunidad con características tan propias como los desplazados. Por ello es de suponer que se optará principalmente por el uso de confidentes o colaboradores.
  • Inteligencia de Señales o SIGNINT: La interceptación de las señales. Un término generalista que engloba a las comunicaciones electrónicas (como el uso del teléfono móvil o la radio), las ondas electromagnéticas o el uso de micrófonos camuflados. Es importante reseñar que si desea instalar un micrófono en un domicilio particular o pinchar un teléfono, es necesario la preceptiva autorización judicial.
  • Inteligencia de Fuentes Abiertas u OSINT: Toda la información que, acerca de una persona sospechosa, se puede obtener acudiendo a las fuentes abiertas: periódicos, registros y, sobre todo, internet.
  • Colaboración Internacional: Básica para el caso que nos ocupa, más aun teniendo en cuenta que se trata de un problema conjunto de la UE. Por lo que la colaboración entre las autoridades de los Estados Miembros es prácticamente obligatoria.

Vistos los medios de que disponen las FFCCSE y el CNI para obtener información, ¿en qué momento y bajo qué circunstancias pueden ser implementados? Prácticamente se pueden aplicar durante todo el proceso. Desde el mismo momento en que los desplazados penetren en territorio español (e incluso antes). No obstante, para una mejor comprensión, es necesario dividir su análisis en los siguientes epígrafes:

  • Estudio del solicitante (en caso de la Ley 12/09) o Informes al Consejo de Ministros y/o al Ministro del Interior (en caso del Reglamento de protección temporal)
  • Denegación y exclusión. Efectos
  • Revocación de la protección internacional o de la protección temporal, tras haber sido concedidas
  1. Estudio del solicitante (en caso de la Ley 12/09) o Informes al Consejo de Ministros y/o al Ministro del Interior (en caso del Reglamento de protección temporal).

Para el caso de la Ley 12/2009, el hecho de que sea necesaria una solicitud y un procedimiento administrativo de seis meses de duración, favorece que se pueda investigar al solicitante durante todo ese periodo. Y prácticamente desde ese mismo instante en que entrega su solicitud. Aquí surge una figura imprescindible: La Oficina de Asilo y Refugio (en adelante OAR), organismo dependiente del Ministerio del Interior y encargado de la tramitación de los expedientes de solicitudes de protección internacional (art. 23.1), así como de elevarlos, una vez finalizada la instrucción, a la CIAR para que ésta, si está de acuerdo, formule propuesta al Ministro del Interior (24.2).

En virtud de lo expuesto, este organismo, la OAR, debe estar coordinado y en constante contacto con las FFCCSE y el CNI, o con el órgano conjunto que coordina personal de ambas instituciones: el Centro de Inteligencia para el Terrorismo y el crimen Organizado (en adelante CITCO). El objetivo es que el intercambio de información sea fluido entre la OAR y los organismos encargados de la seguridad, y por supuesto, en ambas direcciones. De esta forma, cualquier información nueva, adicional e importante acerca de un solicitante, que provengan de cualquiera de las dos direcciones, debe ser incorporada al expediente de instrucción.

Por otro lado, la propia Ley 12/2009 indica en el art. 18.2 los deberes que deben cumplir los solicitantes de protección internacional. Ya se han mencionado anteriormente pero ahora es conveniente recordarlos. Son los siguientes: explicar su pasado, lugares anteriores de residencia, itinerarios de viaje seguidos, impresiones dactilares, fotografías, consentir que sean grabadas sus declaraciones, e informar sobre cualquier circunstancia de su solicitud cuando así se les requiera (típico “epígrafe de último recurso” para englobar o repescar cualquier información no incluida en apartados anteriores). Toda esta información debe ser enviada a las FFCCSE y CNI para que pueda ser cotejada en sus bases de datos, o comparada con la información que, sobre los mismos individuos, puedan ofrecer las autoridades de otros estados de la UE en base a la cooperación en materia policial y de inteligencia. Al mismo tiempo, tanto las FFCCSE como el CNI pueden, tras estudiar un expediente determinado, solicitar a la OAR cualquier tipo de información especial o adicional que, ésta a su vez, podrá demandar haciendo uso del epígrafe de último recurso de carácter general.

Para el caso del reglamento de Protección temporal, la situación es diferente. Al no haber ni solicitud ni procedimiento administrativo de seis meses de duración, las FFCCSE y el CNI solo pueden elaborar informes generales, no individualizados, destinados al Consejo de Ministros o al Ministro del Interior. Y obviamente, con anterioridad a que declaren respectivamente la protección general o la extensión de derechos y con el objetivo de asesorarlos en dichas declaraciones. En estos casos es lógico pensar que estos informes, al distar mucho de ser individuales y específicos, gozarán de una eficacia previsiblemente menor. No obstante hay una excepción. En el caso previsto en el art. 11.1 en el que el Ministro del Interior resuelve de manera motivada e individual la concesión de los beneficios de la protección temporal y que, como se ha explicado anteriormente, es un trámite previo y necesario para la posterior extensión de estos derechos al resto de desplazados del mismo país o región. En estos casos escogidos e iniciales sí se podrían aplicar las mismas medidas de control y análisis descritas para la ley 12/2009. Pero nunca al conjunto de los desplazados a los que se extienden los derechos.

  1. Denegación y exclusión. Efectos

Supongamos por un momento que se encuentran indicios de que un solicitante de asilo o un desplazado han cometido o participado en un atentado terrorista en el pasado, de que están completamente radicalizados o hay sospechas fundadas de que pertenecen a grupos yihadistas como el Daesh o el Frente al-Nusra, ¿qué sucede entonces?

Para el caso de que se esté solicitando la protección internacional, la ley 12/2009 prevé dos figuras: la exclusión y la denegación. La exclusión consiste en excluir al solicitante del procedimiento. Es decir, a tenor de motivos fundados, se considera que el interesado ha cometido delitos contra la paz o la seguridad internacional (art. 8.2 y 11.1), ha incitado y/o participado en su ejecución (art. 8.3 y 11.4), o, para el caso de la protección subsidiaria, constituye un peligro para la seguridad de España y el orden público (art. 11.3). Por lo que el procedimiento no llega a iniciarse. La denegación consiste simplemente en rechazar la protección internacional cuando, tras iniciarse el procedimiento, se encuentre durante su instrucción razones fundadas para pensar que el solicitante puede constituir un peligro para la seguridad de España o si, tras recibir condena firme por delito grave, pueda constituir una amenaza para la seguridad y el orden público (art. 9 y 12).

En definitiva, se puede resumir diciendo que si las FFCCSE o el CNI disponen de información fundada sobre un desplazado antes de que éste solicite la protección internacional, se le aplicaría la exclusión. Si esta información se obtuviera tras su solicitud y durante el procedimiento de instrucción, se le aplicaría la denegación.

Para el caso del Reglamento de Protección temporal influye una vez más el hecho de no haber solicitud, ya que sin ella no puede haber exclusión. Dado que la concesión de la protección temporal a la inmensa mayoría de desplazados se produce por la resolución de extensión de derechos ya explicada, solo cabe una figura: la denegación. Así pues, no se extenderán los beneficios del régimen de protección temporal cuando existan motivos justificados para considerar que la persona en cuestión ha cometido delito contra la paz, un delito contra la humanidad, un delito grave fuera del territorio nacional antes de su llegada, hubiera razones fundadas para considerar que representa un peligro para la seguridad nacional, o si, tras recibir condena firme por delito grave, pueda constituir una amenaza para la seguridad y el orden público (art. 12).

Una vez más el Reglamento de Protección temporal vuelve a poner las cosas más difíciles para las FFCCSE y el CNI que la Ley 12/2009. Debido a la rapidez y premura con la que se suceden las resoluciones (que para nada deben tardar seis meses), y de manera especial, debido a la extensión del disfrute del régimen de protección temporal de una manera generalizada, es muy probable que ni las FFCCSE ni el CNI dispongan del tiempo necesario o de los medios necesarios para averiguar de una manera eficiente la información requerida. Por lo que las probabilidades de otorgarle la protección temporal a un yihadista camuflado son mayores que en el caso de la Ley 12/2009.

En cuanto a los efectos de la exclusión o denegación, se procederá al retorno, devolución, expulsión o salida obligatoria según proceda, salvo que, de acuerdo con la Ley de Extranjería, el interesado reúna requisitos necesarios para permanecer en España en situación de estancia o residencia (art. 37).

  1. Revocación de la protección internacional o de la protección temporal, tras haber sido concedidas

Supongamos por un momento que, a posteriori, y una vez concedidas la protección internacional o la protección temporal, se descubre que alguno de los refugiados o desplazados es miembro de un grupo yihadista. En ese caso se aplicaría la revocación, que consiste simplemente en la privación de los derechos y el estatuto concedidos.

Para el caso de la Ley 12/2009 se produciría la revocación (art. 44) si se descubren algunos de los supuestos de exclusión y denegación regulados en los art. 8, 9, 11 y 12, es decir, si se descubre a posteriori que la persona beneficiaria de la protección internacional constituye un peligro para la seguridad nacional. También se aplicará la revocación si se demuestra que la persona beneficiaria ha tergiversado u omitido hechos o documentos para la obtención del asilo. En todos estos supuestos la OAR puede iniciar de oficio o a instancia de parte el procedimiento siempre que concurra causa legal suficiente (art. 45).

Para el caso del Reglamento de Protección temporal sucede algo similar, pero hay que contar con una peculiaridad: el registro a posteriori. Según el art. 13, una vez extendidos los derechos del régimen de protección temporal, la OAR debe elaborar un registro con los datos de los desplazados que se benefician de dicho régimen. En él deben figurar, entre otros datos, documentos probatorios de la identidad de la persona y de sus vínculos familiares, lugar de residencia, permisos de residencia o visados anteriores que hubiera disfrutado, etc. Una vez registrados es mucho más sencillo llevar a cabo un seguimiento de los desplazados. A partir de aquí, el procedimiento es similar al de la protección internacional, si se encontrasen en un futuro razones para considerar que el desplazado se encuentra en alguna de las situaciones que generan la denegación según el art. 12, se produciría la revocación del beneficio de la protección temporal (art. 25.2), del mismo modo, la OAR puede iniciar la revocación si se demuestra que la persona beneficiaria ha tergiversado u omitido hechos o documentos para la obtención de la protección temporal (art. 25.1)

La función de las FFCCSE y del CNI es prácticamente la misma en ambas situaciones jurídicas. Ambos deben proseguir con el uso de sus herramientas de investigación y seguimiento de sospechosos más allá del momento en el que se conceden la protección internacional o la protección temporal. Sería ilógico que no se hiciera ya que siempre cabe la posibilidad de que se “cuele” algún yihadista, especialmente con la protección temporal, dada la rapidez del procedimiento. En definitiva, el flujo bidireccional de información entre la OAR y FFCCSE-CNI debe ser continuo y constante, más allá de la concesión de estos derechos, y la comunicación debe ser continuar siendo directa, aun cuando hayan transcurrido años desde que se gestionó el flujo masivo de desplazados.

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Conclusión

A mi juicio, y tras lo expuesto en este informe, la afluencia masiva de personas que va a recibir España es de tal magnitud que, salvo casos individuales, no considero factible utilizar la Ley 12/2009 como instrumento inicial. Los seis meses de plazo que otorga esta ley son a todas luces insuficientes para llevar a cabo una investigación seria con garantías, teniendo en cuenta que la concesión de la protección internacional, al no tener fecha de caducidad, permite que el refugiado pueda pasar en nuestro territorio el resto de su vida si así lo desea. Considero más apropiado hacer uso del Reglamento de Protección Temporal como una herramienta intermedia para ganar tiempo en la fase inicial. Las ventajas de esta elección se han ido enumerando a lo largo de este estudio y se pueden resumir de la manera siguiente:

  • Para el desplazado: Concede un conjunto de derechos prácticamente idénticos a los que concede la protección internacional sin tener que esperar seis meses de procedimiento. Basta la resolución de extensión de derechos del M. del interior.
  • Para la seguridad: Le otorga a las FFCCSE y al CNI un plazo de tres años y no de seis meses para poder llevar a cabo las investigaciones pertinentes antes de que el desplazado pueda aspirar a quedarse en nuestro territorio de manera definitiva.
  • Situación jurídica futura: al cabo de los tres años, cuando el régimen de protección temporal finalice, el desplazado puede optar por regresar a su país de origen o solicitar la protección internacional en el país de acogida, con lo que en ese instante se iniciaría el procedimiento para la concesión del estatuto de refugiado o la protección subsidiaria (aunque también puede hacerlo antes de agotar el plazo de los tres años si así lo desea). Por lo tanto, para un interesado merecedor de la protección internacional, la protección temporal solo conlleva, desde un punto de vista práctico, un retraso temporal de tres años en dicha concesión. Retraso durante el cual es beneficiario prácticamente de los mismos derechos (aunque bajo un paraguas jurídico diferente y temporal) y que a su vez permite a las FFCCSE y CNI realizar sus labores de manera más eficiente.

En definitiva, no se trata de no utilizar la protección internacional, sino de retrasar su aplicación con el uso provisional de la protección temporal, figura creada específicamente para situaciones como la que nos atañe.

Para concluir, quiero resaltar una vez más la absoluta necesidad de que el organismo encargado de la gestión y tramitación tanto de la protección internacional como de la protección temporal, la OAR, esté en contacto continuo con las FFCCSE y el CNI (permitiendo incluso que agentes de estas instituciones formen parte de ella). Esta colaboración debe realizarse en ambas fases.

En la fase previa a la concesión de derechos, cuando se tramitan las solicitudes de protección internacional o se plantea la posibilidad de extender el régimen de protección temporal, se debe colaborar estudiando a los solicitantes y analizando los grupos sociales de desplazados, a través de los medios de que disponen estas instituciones (HUMINT, SIGNINT, OSINT, etc.). Y aplicando la exclusión o denegación en caso de encontrar razones fundadas.

En la fase posterior a la concesión de derechos. Se debe seguir colaborando en la vigilancia y supervisión del comportamiento de refugiados o desplazados sospechosos y aplicando la revocación en caso de encontrar razones fundadas.

Juan José Lillo López es un analista invitado a La mirada a Oriente. Tiene un diploma de especialización en Servicios de Inteligencia del Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado. 

Acerca de La mirada a Oriente

Me interesa entender qué ocurre fuera de nuestras fronteras, analizar por qué ocurre y proyectar escenarios sobre qué puede pasar. Mis áreas de interés son Irán, Oriente Medio y Norte de África, China y la política exterior de Estados Unidos en esas zonas. Mi formación es multidisciplinar. Tengo un Grado en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales por la Universidad de Londres - London School of Economics and Political Science. También soy licenciado en Derecho y Master en Estudios Europeos por el Colegio de Europa. Desde 2008 pertenezco al Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado y trabajo para la Administración General del Estado. Anteriormente trabajé más de ocho años en la OSCE, la Asamblea de la OTAN y varias misiones de Naciones Unidas, principalmente en los Balcanes y alguna en África.
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Una respuesta a Crisis de los refugiados. Derechos humanos y seguridad. Instrumentos jurídicos en España.

  1. Alejandra López dijo:

    Muchas gracias. Muy interesante

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