Diez preguntas para entender las elecciones presidenciales de Irán.

Cincuenta y cinco millones de iraníes están llamados a elegir al próximo Presidente de la República Islámica de Irán el 19 de mayo, en primera vuelta, y si ningún candidato logra el 50% de los votos, se convocará a los electores el 26 de mayo. La mayoría de los especialistas en política iraní subrayan el carácter impredecible que caracteriza estas citas electorales desde que en 1997 resultase elegido el reformista Mohamed Jatamí.

En este artículo contestaremos las diez preguntas más frecuentes sobre las elecciones presidenciales iraníes.

 

  1. ¿Qué está en juego?

Las elecciones presidenciales iraníes plantean la supervivencia de la apuesta moderada y aperturista impulsada por el centrista Hasan Rohaní desde su llegada a la presidencia de la República Islámica en 2013. El cambio tuvo su hito más significativo en la resolución diplomática del conflicto nuclear a través del Plan de Acción Integral Conjunto (o Pacto Nuclear), acordado con las grandes potencias en julio de 2015. Su política de normalización de relaciones con Occidente y de integración de Irán en la economía mundial se medirá con las posturas aislacionistas de los candidatos conservadores que apelan a la economía de resistencia.

No obstante, el cambio no es irreversible. Está por ver hasta qué punto los 55 millones de electores conceden una segunda oportunidad al presidente Rohaní, a la vista del escaso rédito que el pueblo iraní ha obtenido del Pacto Nuclear hasta el momento (según una encuesta reciente, el 72% de los iraníes piensa que sus condiciones de vida no han mejorado). La popularidad del Pacto Nuclear no ha dejado de caer desde julio de 2015 aunque todavía son mayoría aquellos que lo aprueban.

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A pesar de las críticas que los candidatos conservadores lanzan al Pacto Nuclear ninguno de ellos ha anunciado que abandonará el acuerdo. A corto plazo el compromiso iraní con las limitaciones a su programa nuclear no está en peligro. No obstante, la vuelta de los conservadores a la presidencia iraní, una facción visceralmente reacia a cualquier atisbo de arreglo o colaboración con Estados Unidos, probablemente tensionaría aún más las relaciones con la Administración Trump. Máxime si se tiene en cuenta la tendencia recurrente del presidente Donald Trump y su equipo a demonizar a Irán y a exagerar la amenaza que representa, una política que conduce, según el New York Times, a la confrontación (“Asking for trouble in Iran”).

 

  1. ¿Es Irán una democracia?

El sistema político iraní, republicano con un marcado carácter teocrático, surge de la Revolución Islámica de 1979, y descansa en una pluralidad de instituciones electivas y no electivas que se solapan con las redes informales de las facciones políticas. El Líder Supremo de la Revolución y las elecciones funcionan como mecanismos de moderación y resolución de diferencias entre facciones. La Presidencia, el Majlis (el Parlamento) y la Asamblea de Expertos son las instituciones electivas del sistema, mientras que el Consejo de Guardianes, el Consejo de Discernimiento y el Consejo de Seguridad Nacional son los órganos colegiados no electivos fundamentales del proceso de toma de decisiones.

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Para algunos observadores occidentales, (Michael  Axworthy. Irán. Una Historia desde Zoroastro hasta hoy), el sistema político iraní es el más representativo de Oriente Medio. Sin embargo, el Consejo de los Guardianes, controlado por el Líder Supremo, disfruta de amplias prerrogativas de veto de los candidatos a las elecciones y de las normas aprobadas por las instituciones electivas. Y sin duda, como señala, Luciano Zaccara, el jefe de estado, el Líder Espiritual (Velayat-t Faqih),  representa la legitimidad religiosa del sistema y la supremacía del estamento clerical sobre la política.

Para comprender mejor cómo se vertebra el sistema político iraní se aconseja consultar el gráfico recogido en la ficha de Irán en el Anuario Internacional CIDOB 2015.

 

  1. ¿Tiene el Líder Supremo todo el poder? ¿Qué se elige en las elecciones del 19 de mayo?

 El Líder Supremo de la Revolución, el Ayatolá Ali Jamenei desde 1989, tiene la última palabra en todos los asuntos y se reserva la dirección de la política exterior, de seguridad, inteligencia y defensa. Tradicionalmente los ministros que gestionan esas carteras son nombrados por él.

La Presidencia, reforzada después de la reforma constitucional de 1989, es la  segunda magistratura con más poder e influencia después del Líder Supremo de la Revolución. El Presidente dirige la política económica, cultural y social, y se ocupa de la administración ordinaria del país. Su visibilidad internacional es aún mayor (el Ayatolá Ali Jamenei nunca ha viajado al extranjero desde que sucedió al Ayatolá Ruhollah Jomeini en 1989).

 

  1. ¿Cómo se elige al presidente de la República?

La votación se rige por un sistema electoral mayoritario a dos vueltas, al igual que las presidenciales francesas. Según el artículo 117 de la Constitución iraní, el Presidente será́ elegido por mayoría absoluta de votos. En caso de no obtener esta mayoría absoluta en la primera vuelta, se efectuará una segunda vuelta al siguiente viernes en la que solo participarán los dos candidatos que hayan obtenido mayor número de votos en la primera vuelta.

 

  1. ¿Cuáles son los requisitos que deben reunir los candidatos?

El Consejo de los Guardianes, compuesto por seis alfaquíes designados por el Líder Supremo, y otros seis juristas, supervisa las elecciones presidenciales y tiene derecho de veto de los candidatos. Controla que los candidatos reúnen las condiciones del artículo 115 de la Constitución: “….personalidades religiosas y políticas…. ser de origen y nacionalidad iraní́; ser administrador experimentado; tener buenos antecedentes; ser digno de confianza y virtuoso, creyente y ligado a los principios de la República Islámica y a la doctrina oficial del país”.

 

  1. ¿Quiénes son los candidatos con más probabilidades de ganar?

El pasado 20 de abril el Consejo de los Guardianes aprobó seis de los 1.636 candidatos que se han presentado a las elecciones presidenciales: el presidente actual, Hasan Rohaní, Ebrahim Raisi, Mohamad Baqer Qalibaf, Mostafa Mirsalim, Mostafa Hashemi-Teba y Eshaq Jahangiri.

 

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El expresidente Mahmud Ahmadineyad se quedó fuera de la carrera presidencial al rechazar su candidatura el Consejo de los Guardianes. No ha sido una sorpresa. El Ayatolá Ali Jamenei le había desaconsejado volver al primer plano de la política. Ahmadineyad perdió el favor del Ayatolá Ali Jamenei a partir de 2011 cuando su estilo brusco, desafiante e irreflexivo generó una fractura en la facción “Principalista” o conservadora, de la que se separó una facción ultraconservadora a la derecha y otra moderada al centro, una división a la que se culpa de la derrota conservadora en 2013.

Hasan Rohaní (1948), presidente desde 2013, pragmático y moderado, reúne en su abultado currículum un elenco de cargos propios de su triple condición de jurista, académico y hombre de Estado. Ostenta el rango de hojatoleslam en la jerarquía chií y lo ha sido todo en la República Islámica, excepto Líder Supremo, condición para la que suena su nombre. Actualmente pertenece al Consejo de Discernimiento y a la Asamblea de Expertos, encargada de designar al sucesor del actual Líder Supremo, el Ayatolá Ali Jamenei.

Hasan Rohaní rrecibirá el apoyo de la facción moderada liderada hasta hace  poco por el reciente fallecido Ayatolá Hashemi Rafsanyaní y por otros veteranos conservadores como Ali Lariyaní, actual presidente del Majlis. También obtendrá el respaldo, con reservas, de la facción reformista, apartada del poder desde 2009 y liderada por el presidente Mohamed Jatamí (1997-2005). El presidente Rohaní ha incumplido sus promesas de relajar las costumbres e incrementar los espacios de libertad, molestando a sus electorado reformista.

Hasta hace poco el presidente Rohaní jugaba con ventaja ante la división de la facción conservadora. Sin embargo, esta facción ha creado el Frente Popular de Fuerzas de la Revolución Islámica (o JAMNA por sus siglas en farsi) y se ha comprometido a acordar un candidato  de consenso durante la campaña mientras que los demás deberían renunciar y pedir el voto para el candidato de consenso. Para eso ha seleccionado cinco candidatos entre los que destacan Ebrahim Raisi en primer lugar y Mohamad Baqer Qalibaf en segundo.

Ebrahim Raisi (1960), el más cercano al Ayatolá Ali Jamenei, carece de experiencia institucional relevante y de proyección nacional. Ha hecho su carrera en el poder judicial iraní, un bastión del establishment. En 1988 fue uno de los jueces responsables de la ejecución en masa de disidentes, y más recientemente ocupó el cargo de Fiscal General de Irán. Algunos analistas han especulado que la candidatura de Raisi, un clérigo con el rango de hojatoleslam del círculo próximo al Líder Supremo, pretende darlo a conocer para una empresa más ambiciosa (el 46% de los ciudadanos encuestados en abril no conocía al candidato): convertirse en su sucesor al frente de la jefatura del Estado.

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En 2016 el Ayatolá Ali Jamenei encomendó a Raisi la dirección de la Fundación “Astan Quds Razavi”, la organización benéfica más rica del mundo islámico que controla la mezquita del Imán Reza, que visitan 30 millones de peregrinos chiíes cada año. Su poder político es enorme, dando trabajo a millones de personas directa e indirectamente. Según diversas fuentes, el patrimonio de esta fundación rondaría los 12.000 millones de euros, incluyendo cerca del 90% del territorio productivo de la provincia de Jorasán.

Raisi recibirá el apoyo de la facción Principalista siempre atenta a los dictados del Líder Supremo y de los Cuerpos de la Guardia Revolucionaria Islámica. Ha obtenido también el aval del  líder espiritual de los ultraconservadores, el Ayatolá Mohammad Taghi Mesbah Yazdi, que controla el Frente de Resistencia, un grupo de más de 30 diputados en el Majlis. No obstante, parece difícil que Raisi, el candidato más cercano a Ali Jamenei, termine canalizando el conjunto de los apoyos de Ahmadineyad, vetado por el Consejo de los Guardianes por su enfrentamiento con el Ayatolá Ali Jamenei. Sus bolsas de votos se encuentra en las clases populares, en el entorno rural y entre las capas más piadosas de la sociedad.

Mohamad Baqer Qalibaf (1961) tiene aquello que le falta a Raisi, experiencia institucional y proyección nacional. Veterano de la Guerra Iraq/Irán, comandante de la Fuerza Aérea de los Cuerpos de la Guardia Revolucionaria Islámica y Alcalde de Teherán desde 2005. En las elecciones presidenciales de 2013 quedó segundo después de Rohaní. Su prestigio ha sufrido recientemente a raíz de su implicación en escándalos de corrupción y el desmoronamiento de un rascacielos en Teherán en el que murieron 20 bomberos.

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Los otros tres candidatos, en principio con menos probabilidades, son los siguientes: 

Eshaq Jahangiri (1957), vicepresidente primero del gobierno actual del presidente Rohaní, fue Ministro de Industria y Minas durante los mandatos del presidente Jatamí (1997-2005). Su candidatura obedece al miedo de los moderados a que Hasan Rohaní fuese vetado por el Consejo de los Guardianes. Se espera que renuncie y respalde a Rohaní durante la campaña electoral.

Mostafa Mirsalim (1947), ingeniero que estudió en Francia y ministro de Cultura y Orientación Islámica con el presidente Ali Akbar Hashemi Rafsanyaní en la década de 1990. Conservador y próximo a los comerciantes del Bazar.

 Mostafa Hashemi Taba (1947), vicepresidente con el presidente Ali Akbar HashemiRafsanyaní en la década de 1990.

 

  1. ¿Cuál son los temas de campaña?

La campaña electoral, en la que el país lleva sumido desde hace meses, ha girado en torno a la naturaleza, el alcance y las consecuencias prácticas del Pacto Nuclear para Irán. El presidente Rohaní defiende este acuerdo histórico que ha aliviado la presión internacional sobre Irán y mejorado la evolución de la economía, gracias al levantamiento de las sanciones sobre las exportaciones de hidrocarburos. Además, una política económica más prudente ha conseguido reducir la inflación de forma notable. De hecho, la economía iraní creció en la anualidad 2014/2015 (un 4%) y volverá a hacerlo en la anualidad 2016/2017 a un ritmo del 6.6%, según el FMI.   

No obstante, el pueblo iraní apenas percibe los beneficios del Pacto Nuclear (el 72% de los iraníes indica que éste no ha mejorado sus condiciones de vida) por lo que algunas analistas piensan que el Pacto Nuclear constituye, de momento, una pesada carga para la candidatura de Rohaní.

El dividendo de la paz, prometido por Hasan Rohaní, se hace esperar. Las razones abundan. Por un lado, un contexto de precios bajos del petróleo desde 2014; por otro, la subsistencia de sanciones no vinculadas al conflicto nuclear por parte de EE.UU;  las dificultades de los bancos iraníes para conectarse al sistema bancario SWIFT, asunto en el que EE.UU podría ayudar gracias a su posición central en el sistema financiero internacional; la volatilidad e inestabilidad de Oriente Medio. Todo ello ha redundado en la ralentización de la llegada de las inversiones necesarias para el despegue del país.

Los conservadores y ultraconservadores han acusado al presidente Rohaní de vender el país a Washington y traicionar la Revolución Islámica, hasta el punto de hablar de un segundo “Turkmenchay”, el Tratado firmado con Rusia en 1828 que certificó la defunción del imperio persa en el Cáucaso y representó una humillación nacional debido a las ventajas comerciales que concedió a los mercaderes rusos. Todo un gesto hacia el sentimiento nacionalista predominante en la sociedad iraní.

Los conservadores centran sus ataques en la tasa de desempleo que ha aumentado durante el mandato del presidente Rohaní hasta alcanzar el 11% actual,  y en la eliminación de subsidios que genera más desigualdades sociales. Defienden la economía de resistencia y la vuelta de los subsidios frente a la apertura económica auspiciada por el presidente Rohaní.

Muchos conservadores apoyaron la resolución diplomática del conflicto nuclear a la espera del dividendo de la paz. Las expectativas no se están cumpliendo, y los críticos del presidente Rohaní ganan terreno entre una ciudadanía cada vez más escéptica con un acuerdo del que esperaban mucho más. De hecho la popularidad del presidente ha descendido en paralelo al descenso del apoyo del pueblo iraní al Pacto Nuclear.

 

  1. ¿Qué dicen las encuestas?

Las encuestas no están permitidas en Irán. No obstante, IranPoll, una empresa canadiense centrada en el estudio de la opinión pública iraní, que colabora con universidades americanas de la talla de Princeton, desveló hace unos días los resultados de una encuesta realizada entre el 11 y el 14 de abril. Más del 50% de los iraníes piensa que la situación de la economía es mala o muy mala y está empeorando, y opina que el presidente Rohaní no ha resuelto los problemas económicos. Casi ¾ partes delos iraníes indica que sus condiciones de vida no han mejorado después de julio de 2015: el desempleo constituye la cuestión más apremiante.

Según IranPoll, Mohamad Baqer Qalibaf cuenta con una ligera ventaja sobre Hasan Rohaní (67 frente a 62 puntos). Qalibaf obtiene la confianza de los iraníes para solucionar el problema del desempleo mientras que Rohaní es percibido como el más capacitado para atacar la corrupción, ampliar las libertades públicas, normalizar las relaciones con Occidente y reducir las sanciones.

 

  1. ¿A quién interesan estas elecciones, aparte de los iraníes?

Los inversores internacionales miran con atención la evolución política del último gran mercado de 80 millones de habitantes con un proceso de liberalización pendiente después de la conversión de Rusia, China o India a las ideas de Adam Smith. Irán es la tercera economía de la región después de Turquía y Arabia Saudí y el cuarto país del mundo en reservas probadas de petróleo y el segundo en reservas probadas de gas. Irán necesita urgentemente 200.000 millones de Euros para revitalizar su industria del petróleo (Tehran Times, 2016).

La comunidad internacional también presta mucha atención a las elecciones presidenciales iraníes. El Pacto Nuclear de 2015 representa un hito destacado en la defensa del régimen de no proliferación nuclear, tan cuestionado recientemente por Corea del Norte. Además, Irán juega un papel protagonista en el devenir de Siria, Iraq, Líbano, Afganistán y el resto de Oriente Medio, y compite por influencia con Arabia Saudí.

 

  1. ¿Cuál es el contexto?

Desde al menos el Movimiento Verde de 2009, que echó a la calle a cientos de miles de iraníes para protestar contra la reelección fraudulenta del presidente Ahmadineyad, se aprecia un creciente distanciamiento entre el pueblo y la cúpula dirigente iraní.

De una parte, una sociedad decepcionada con las promesas utópicas de la Revolución, en una “fase post-utópica de conciencia” como diría el profesor iraní Ebrahim Afsah de la Universidad de Copenhague, una sociedad en la que el 60% de la población es menor de 30 años y no ha conocido la opresión del Sha.

La desilusión de la sociedad iraní no conduce necesariamente a una preferencia por el cambio a cualquier precio. Los iraníes favorecen un cambio pacífico y gradual. No son ajenos al fracaso de la Primavera Árabe o a un escenario regional convulso y volátil aquejado de un deterioro grave de la seguridad debido a la actividad yihadista omnipresente y a los conflictos internos en Siria, Iraq, Yemen y Afganistán (aparte de Libia) cuya resolución parece distante.

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De otra parte, los guardianes de la de la Revolución, la generación de líderes islamistas que lucharon contra el Sha y en la guerra contra Iraq, así como los “Iranian princeling”, las segundas y terceras generaciones de descendientes de los primeros. Se trata del establishment encabezado por el Ayatolá Ali Jamenei, y todos los conservadores que han ocupado las instituciones no electivas de la República.

El Pacto Nuclear fue una apuesta ponderada del establishment, con el concurso de las facciones moderada y reformista, para aflojar las presiones externas que ejercía la comunidad internacional a través de las sanciones y el aislamiento diplomático, y permitir así al régimen centrarse en la resolución de esos problemas internos y de gobernabilidad con el fin de proteger la Revolución (y sus guardianes).

Más de un año ha pasado desde el levantamiento de las sanciones vinculadas al programa nuclear iraní y aunque sigue en pie el consenso político a favor del Pacto Nuclear, en paralelo ha surgido un disenso en torno a su significado para el futuro del país. El presidente Rohaní contempla el Pacto Nuclear como una oportunidad única para transformar Irán y resituarlo en el tablero internacional como un país abierto al mundo y a la inversión extranjera; por el contrario la facción Principalista asigna al Pacto un valor transaccional y circunscrito al ámbito nuclear. El Ayatolá Ali Jamenei quiso el Pacto Nuclear para salvar el régimen, asfixiado por las sanciones, pero rechaza categóricamente su apertura política y económica.

En este sentido el 19 de mayo los iraníes están llamados a pronunciarse sobre la apertura del régimen surgido de la Revolución de 1979.

Se enfrentan no solamente dos visiones opuestas sobre el futuro del país. Las facciones ultraconservadora, principalista, moderada y reformista compiten por el poder interno, una guerra en la que la facción moderada ha realizado notables avances durante los últimos cuatro años. Por el contrario, la facción conservadora, fracturada desde 2012, ha perdido las últimas tres elecciones a la Presidencia (2013), al Parlamento y a la Asamblea de Expertos (2016). Resiste bien con el apoyo del Líder Supremo en las instituciones no electivas de la República.

Además, estas elecciones ocurren en la mitad de un proceso de cambio generacional de la vieja guardia que hizo la revolución. Los problemas de salud del Ayatolá Ali Jamenei y la muerte reciente del Presidente Ali Akbar Hashemi Rafsanyaní, uno de los pilares de la República Islámica y el líder de la facción moderada, generan incertidumbre, tensión y oportunidades.

@lamiradaaoriente

@joseluismase

 

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Iran: Preserving the Past, Securing the Future

Aquí va una reseña de mi artículo sobre las perspectivas de Irán en 2017.

PolicyLabs

by Elbay Alibayov

In his recent article, Iran at a Crossroad in 2017, my former colleague Jose Luis Masegosa (who I had a privilege working with at the OSCE in Bosnia) analyses the internal political dynamics in Iran, viewed through the lenses of the forthcoming presidential elections scheduled for May, 2017. This is a timely attempt to look closely at one of the critical events to follow this year. The outcome of the election has a potential to influence not only the internal policies of Iran but to shape political and security processes much beyond its geographic boundaries–including geopolitical dynamics in the Middle East region and the global security arrangements, for many years to come.

23892591 Mr Rouhani attends a congress on 2017 Presidential elections, 25 February 2017

The Complexity of Iranian Politics

To understand the intricacy of developments in Iran, one has to employ the notion of complex systems…

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Iran at a crossroad in 2017

Queridos amigos de La mirada a Oriente:

Aquí va un enlace a un artículo en inglés que me ha publicado el Grupo de Estudios en Seguridad Internacional de la Universidad de Granada sobre las perspectivas de Irán en 2017.

Saludos cordiales,

José Luis Masegosa

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Afganistán: en busca de la identidad nacional. Parte segunda.

(In Search of National Identity: Afghanistan’s Enduring Rivalry)

 By Elbay Alibayovanalista invitado a La mirada a Oriente, ha trabajado en Afganistán con el PNUD, en Iraq con USAID y en Bosnia con la OSCE.

Aquí va una segunda parte de esta serie de ensayos sobre Afganistán de Elbay Alibayov en el que el autor narra y analiza de forma sintética y muy estructurada la historia afgana de los últimos 100 años. Con el fin de poneros en situación añado unas consideraciones sobre los orígenes del Estado afgano y os doy unas pinceladas sobre esa dicotomía tradición versus modernización que subraya el autor.

El Afganistán moderno nace en 1747 cuando Ahmad Shah Durrani, uno de los generales del caudillo persa Nadir Shah, a la vuelta de la India, reúne a las tropas leales y a los líderes tribales de Afganistán, principalmente de la etnia pastún, y se corona rey de los afganos. Su surgimiento presta un servicio a los grandes imperios del siglo XIX: servir de estado tapón para separar las esferas de influencia rusa y británica.

El antropólogo Louis Dupree, uno de los más grandes expertos en Afganistán, sostiene que la historia del país obedece un patrón habitual de “fusión y fisión”. En el siglo XIX Afganistán se une pero a menudo también se separa.  La construcción nacional se desenvuelve entre dos conceptos opuestos de nacionalismo: un proto-nacionalismo de las masas rurales atrasadas y analfabetas que luchan contra los infieles extranjeros para conservar su modo de vida tradicional, y un nacionalismo impulsado desde la Corte de Kabul y sus burócratas cuyo objetivo era fortalecer la independencia afgana mediante la modernización. Estas perspectivas diferentes chocarán dramáticamente en el siglo XX.

Desde finales del siglo XIX se suceden reyes como Abdur Rahman Khan, “el emir de hierro”, que moderniza las fuerzas armadas y la administración. Se trata de Reyes que admiran Occidente e intentan, con mayor o menor acierto, modernizar el país provocando una reacción de los sectores más tradicionalistas que acaba con su reinado.  Los proyectos modernos impulsados por una minoría urbana y culta, como la constitución de 1964 que instaura una monarquía constitucional de corte occidental, chocan con las resistencias de una mayoría rural, tradicional y que ha cambiado muy poco durante siglos. También faltan los recursos económicos para sufragar esos proyectos modernizadores en un Estado que es en el fondo una economía rentista dependiente de la ayuda de las grandes potencias, EE.UU y URRS, que compiten por la lealtad de los afganos durante la Guerra Fría.

Todavía habrá dos proyectos modernizadores más que analiza Elbay Alibayov en este ensayo: el proyecto del partido comunista afgano que toma el poder por la fuerza en 1978 y tiene la ambición de cambiar este Afganistán atrasado y tradicional en una sociedad socialista moderna en un margen de tiempo muy reducido. El clero, los prestamistas y los terratenientes liderarán la resistencia de los afganos en las montañas, con la ayuda interesada de Pakistán (y después Arabia Saudí y EE.UU). En 2001 cuando los EE.UU y la coalición internacional asumen el control del país se encuentran con la tarea de crear instituciones para administrar el país y vuelven a acometer algunas de las reformas que habían intentado los soviéticos, es decir, crear las instituciones del estado, proveer servicios, crear algo parecido a un sistema moderno en una sociedad rural y subdesarrollada. El éxito de este último intento es dudoso.

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By Elbay Alibayov

Part 2: Contexts, Agents, Ideas

Modernisation vs. Traditionalism

Contrary to prevailing narratives and misconceptions about Afghanistan (which tend to see the current conflict through the narrow frames and uprooted from local contexts), what we witness is a dialectical rivalry inherent to any evolutionary process, be it a lively organism or human society. Depending on the object and its environment this rivalry may take many forms, names and forces striving to outdo each other—all coming in the end to a contest between old and new, decay and regeneration, an outward and inward looking perspectives of the future, between adaptation to the changed circumstances and conservative resistance to and obstruction of the change. Afghanistan is no exception; the dominant rivalry (and thus conflict) here is taking place within its established (and ever evolving) social institutions. The only problem is that it has taken extremely violent forms countrywide, this time round.

The current cycle of this eternal and profoundly dialectical competition in Afghanistan has been inspired by the forces equipped with and aspired by the notions of modernisation and traditionalism. It has at least a century-long history in this country, counting approximately from the date of earning its independence and coinciding with the similar global processes of the twentieth century. The process is following its own logic and dynamics (with highs and lows, and differences and time-specific nuances and those owing to the locality and its population or institutional arena where the contest occurs), being occasionally interrupted or intensified due to external interferences (most prominently, by the 1979-89 Soviet occupation and the post-2001 US-led one).

Both modernisation and traditionalism shall be taken with caution: I use them as terms referring generally to the forces advocating, respectively, for reforming the society through more integration with the world (politically, technologically, culturally) or preserving the “purity” of traditional values, style of life, and political institutions while keeping the exogenous influences to minimum.

This is an inherently political process, and as such does not limit itself to academic discourse but aims at the heart of politics—contestation and exercise of power. This kind of rivalry is never settled ultimately (although a means to achieve it may change over time) and those time-sensitive balances established at certain junctures may be coercive or consensus driven and based on mutual compromises. Anyways, they will be continuously contested and revisited, and new balances established (whatever shaky or fixed) along the way, just to be challenged by new generations.

Important phases

I will summarise below the major phases of this century-long contest in Afghanistan. It has been undertaken by agents—those who hold the ideas and act upon them. Their actions occur through various structures—geographical, political, economic, social, and ideological. It should be noted that this distinction is conditional, as the structures and institutions overlap; moreover, a change initiated in one structure often-time expands to other structure(s) in an ultimate struggle for power. For example, changes aimed at modernisation of education (social structure) would easily spread onto ideological structures in a country like Afghanistan, where education is intertwined with faith and patriarchal worldviews. And here is the essence of this traditionalism vs. modernisation (or any other) political contest—it aims at power which takes different forms under different structures, but all the same, it gives to its owner the ability to impose their ideas on the opponents.

At different times, the proponents of modernisation in Afghanistan ranged from authoritarian rulers to moderate or progressive urban parties to communists—each with their own understanding of the direction, targets, and the scope and the pace of reforms. Similarly, traditionalists is an umbrella term for conservative forces acting at different times and localities alone or in concert such as tribal heads and elderly, representatives of other privileged societal groups, as well as clergy and especially fundamentalist preachers, Islamist parties. It is very important to specify what was meant under each direction at any given point in time, as it makes clear what was actually contested and by which individual and group agents, and how it was supported or rejected by different groups of population. This, in turn, determines in many ways why certain initiatives have been successful while others failed—an important lesson for those involved in the Afghanistan politics.

“Hundred Years of Afghanistan’s Modernisation vs. Traditionalism Rivalry: Amanullah Khan 1920s à Zair Shah 1950s-60s à Dawud Khan 1970s à Communists 1980s à Taleban 2/2-1990s à Democratisation post-2001 (Karzai, Ghani/Abdullah) à What’s next?”

Sovereign kingdom (Amanullah Khan’s 1920s)

  • Contexts (structures and institutions): Political (distribution of authority and decision-making/state institutions, bureaucracy, patronage, tribalism); ideological (worldview/religion, education system, the state); social (tribe, clan, ethnicity, gender/ laws and rules on rights and responsibilities, discrimination, citizenship); economic (systems of production and exchange/property rights, tax system, labour)
  • Power(s) contested: Formal and informal authority, legitimacy. Identity, values, and beliefs. Wealth
  • Agents: Domestic individual and collective agents. A moderniser king opposed by tribal, clan heads, clergy and other elites.
  • Ideas (change attempted/ introduced): Radical for that time social reforms. Governance modification (adoption of first constitution, reforms of the military, education and court systems, reorganisation of public finance and tax collection, as well as an advocacy for the rights of women, the abolishment of certain tribal privileges and slavery)
  • Conflict (forms and solution methods): Fierce but mostly non-violent. Coercion
  • Outcome: Failed to sustain; aborted (abdication of the king). Followed by localised tribal wars

Constitutional monarchy (Zahir Shah’s 1950s-60s)

  • Contexts (structures and institutions): Political (distribution of authority and decision-making/state institutions, tribalism); ideological (worldview/religion, knowledge, the state); social (tribe, clan, ethnicity, gender/ education system, citizenship); economic (systems of production and exchange/ labour); geographical (land/ land ownership, official status of areas)
  • Power(s) contested: Formal and informal authority, legitimacy. Identity, values, and beliefs. Capital and labour. Border creation (continuous challenge by the mobilising Pashtun tribes). Roles and hierarchies
  • Agents: Domestic agents, with limited, indirect external engagement. A moderniser king, on the one hand, opposed and constrained by privileged class trying to retain status quo and, on the other hand, pushed by movements, parties calling for more reforms. Financial aid for reform balanced between external agents
  • Ideas (change attempted/ introduced): Limited mostly to socio-economic domain (infrastructure projects like irrigation, hydroelectric power plants, highways, airlines, and telecommunications; bringing new equipment, not technology)—didn’t improve much the local productive capacity. No radical political reform (formally a constitutional monarchy but relying on the support of tribal elderly, since other forms of representation were outlawed). Moderate in depth, scope and outreach (did not extend much beyond Kabul and certain centres).
  • Conflict (forms and solution methods): Non-violent but repressive (through authoritarian rule). But at the same time, persistent and escalating (with the growing role of external actor, Pakistan) both in terms of tension and violence use. Coercion and selective cooptation of opponents
  • Outcome: Interrupted due to internal, non-violent coup. The reform momentum mostly maintained.

Republic (Dawud Khan’s 1970s)

  • Contexts (structures and institutions): Political (distribution of authority and decision-making/state institutions, sovereignty, tribalism); ideological (worldview/religion, knowledge, the state); social (tribe, clan, ethnicity, gender/ education system, discrimination, citizenship); economic (systems of production and exchange/property rights and ownership, tax system); geographical (land/ land ownership, official status of areas)
  • Power(s) contested: Formal and informal authority, legitimacy. Identity, values and beliefs. Capital and labour. Borders (Durand Line, Pashtunistan). Roles and hierarchies
  • Agents: Domestic agents opposing each other, backed by different external actors. A moderniser ruler (president of republic), challenged from different sides by tribal elites and clergy, radical (communist) reformers, nationalists, and Islamic fundamentalists. Reforms implemented with external financial and technical aid balanced between foreign agents
  • Ideas (change attempted/ introduced): Outward-oriented, broader integration. Moderate economic (commercial agriculture, exports promotion, economic infrastructure, transportation and communication networks, socialist-style five-year plans and state-owned enterprises, taxation of privileged class) and social (modern education, emancipation of women) reforms. Political reforms focused mainly on centralisation, strengthening state apparatus and military, gendarmerie
  • Conflict (forms and solution methods): No mass violence, but the army-backed suppression of resistance by tribesmen and fundamentalists. Organised/ targeted violence was imported (Pakistan). Coercion and selective cooptation
  • Outcome: Coup by former allies backed by external agent (foreign country, Soviet Union), with limited/targeted violence at the event

Communist regime (1980s-early 90s of Khalq, Parcham, Najibulla)

  • Contexts (structures and institutions): Political (regime type, distribution of authority and decision-making/state institutions, sovereignty, chieftainship, patronage); ideological (worldview/religion, knowledge, the state); social (tribe, clan, ethnicity, gender/ education system, discrimination, citizenship); economic (systems of production and exchange/property rights); geographical (land/ land ownership, borders, official status of areas)
  • Power(s) contested: Formal and informal authority, legitimacy. Status and hierarchy. Identity, values and beliefs. Capital formation, wealth redistribution, organised labour. Concentration of activity (rural vs. urban)
  • Agents: A mix of domestic and external agents openly contesting the power. Ruling modernisers kept in power by foreign country. Opposed from different sides by agents with own/distinct agendas: nationalists, tribal elites, insurgent Islamists. Reforms financed and supported technically, militarily by one external agent (Soviet Union), while the insurgence by the others (United States, Saudi Arabia, Pakistan)
  • Ideas (change attempted/ introduced): Radical political and socio-economic reforms. Attempts to eliminate economic inequalities in countryside (cancel usury and mortgage debts of agricultural labourers, tenants and small landowners; introduce land ownership reforms and promote cooperatives and agricultural credit and loans). Further the social reforms especially with regards to emancipation and equal rights of women (regulated dowry and marriage expenses, forbiddance of forced marriages) and modern education system. Notable among political initiatives were laws and regulations targeting corruption, patronage and chieftainship.
  • Conflict (forms and solution methods): Fierce resistance from various segments, mostly due to being perceived as driven by alien (moreover, hostile toward religion) ideology. Wide-spread, multi-actor violent conflict. Proxy war by foreign countries. Coercion
  • Outcome: Overthrown by military force, after almost a decade-and-half of brutal fighting as against the occupation, so between local agents

Islamic Emirate (the Taleban’s 1990s, second half)

  • Contexts (structures and institutions): Political (regime type, distribution of decision-making/sovereignty, state institutions, bureaucracy, patronage, tribalism); ideological (worldview/religion, knowledge, the state, sumptuary law); social (religious community/ ummah, tribe, ethnicity, gender/ laws and rules on rights and responsibilities, citizenship, education system); economic (systems of production and exchange/ property rights, contract law, tax system)
  • Power(s) contested: Formal and informal authority, legitimacy. Identity, values and beliefs. Status and hierarchy. Wealth (capital formation and redistribution)
  • Agents: Extreme faction of traditionalists (dominant force, 90 percent territory control) opposed/challenged by other/more moderate traditionalists (some of them former allies). All have their own external backers (foreign agents/countries), at times being proxy of the same agent. The ruling Taleban self-financed through (mainly) smuggling and extortion, tax collection but also the funding from external state and non-state actors (Pakistan, al-Qaeda)
  • Ideas (change attempted/ introduced): Radically regressive from the modernisation achievements of previous decades. Ideology (strict interpretation and imposition of the Islamic Shari’a law) was predominant and thus determined the rest. Politically, it was a dictatorial rule based on allegiance to the movement, patronage; reluctant to share power even at the local level where tribal heads and warlords kept control on the ground; no elections held. Socially, the overarching notions of ummah and mu’mineen; very restrictive on women (work, education). Economically, this translated into total state control of wealth generation and distribution (monopoly of trade, prohibitively high corporate taxation, no salaries, destroyed local industries, instead ran a massive network of smuggling as the major source of revenue)
  • Conflict (forms and solution methods): Repressive, violent, with executions on large scale. Coercion
  • Outcome: Overthrown by external agents (United States, joined by allies), with insurgency and control and contestation of rural territories and certain urban centres following since then

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Democratisation (post-2001 period of Karzai, Ghani/Abdullah governments)

  • Contexts (structures and institutions): Political (sovereignty, regime type, distribution of authority and decision-making/state institutions, judiciary, electoral system, bureaucracy, tribalism, patronage); ideological (worldviews, norms, beliefs/religion, statehood, knowledge/education system, media,); social (tribe, clan, class, ethnicity, gender/ education system, positive and negative discrimination, citizenship, reconciliation, transitional justice); economic (systems of production and exchange, sectoral composition, labour division/ tax system, property rights, contract law, labour laws); geographical (land, urbanisation/ land ownership, borders, official status of areas)
  • Power(s) contested: Formal and informal authority, legitimacy. Identity, values and beliefs. Knowledge. Roles, status, hierarchies. Capital formation, wealth redistribution, organised labour. Concentration of activity (rural vs. urban)
  • Agents: A complicated nexus between domestic and external state and non-state actors engaged through formal and informal institutions, directly and indirectly (through proxies). Numerous factions broadly falling under the modernisation trend compete with each other both through formal electoral processes and informal, parallel institutions. On the other hand, the proponents of traditionalism (understood differently by various agents), being heterogeneous and competing internally, challenge those in government and threaten to overthrow them.  The lines between factions are blurred however (especially at the local level).  The same rather confusing situation is with the external agents. Some (like the United States as state actor, or the United Nations as an international multilateral actor) firmly support the modernisers in power (militarily, financially, technically), while others (like Pakistan) have more nuanced relations with both camps and with different individual and collective agents within those camps/factions.
  • Ideas (change attempted/ introduced): Large scale, mostly radical, high-paced reforms attempting to introduce simultaneously the changes in political, ideological, social and economic structures. Ideas and solutions mostly imported (not home grown, bottom-up), without taking account of the society’s deeply rooted characteristics and absorptive capacity. This results in (a) foreign driven change; (b) confusion and resistance of patriarchal rural society; (c) thriving informal, parallel structures; and (d) failure to translate the ideas from paper into reality.
  • Conflict (forms and solution methods): Violent, country-wide. Each side controls (governs) certain part of the land, the rest being contested (changing hands). Supported on both sides by foreign (state and non-state) agents. Coercion being the major approach, successive negotiation attempts failed over years (with one recent exemption of the deal between the Government and Hisb-e Islam Gulbuddin).
  • Outcome: Back-and-forth, iterative process almost in all policy domains. Certain progress has been made but at prohibitive cost and hardly sustainable. It seems that all agents, domestic and foreign alike, understand that the violent uncompromising confrontation has paralysed the country, turning the rivalry into lose-lose situation for both the modernisers and traditionalists, and most importantly to the Afghans.

*                     *                     *

I tried to draw the summary of major phases in the rivalry (or conflict) between the outward looking modernisation and inward looking traditionalism in Afghanistan as a map—pointing to key characteristics with regards to structures and institutions where the contest has been unfolding, central ideas promoted by the agents, the rules by which they played, and the outcome of it. This map is a starting (or reference) point for the analysis. It helps understand the Afghan political contexts in their historic development over the past century, draw comparisons and, more importantly, make sense of the current developments (what works and what does not, with some hints on why it occurs as it does).

In the next piece of this series we will look at the sequence of random events occurring as of recent and how they are interpreted by the agents, in order to reveal whether they offer windows of opportunity for both the Afghani and foreign actors on all sides of the contest to move into the next (hopefully less violent, more constructive) phase.

This is the second part in a series In Search of National Identity: Afghanistan’s Enduring Rivalry. It was first posted on PolicyLabs

Photo credits:

[1] Singularity. A carpet by Faiq Ahmed (Photo: Faiq Ahmed)

[2] Children play on the remains of a Soviet tank in Jalalabad, Afghanistan, 2013 (Photo: Rahmat Gul/AP)

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Afganistán, en busca de la identidad nacional. Parte Primera

By Elbay Alibayovanalista invitado a La mirada a Oriente, ha trabajado en Afganistán con el PNUD, en Iraq con USAID y en Bosnia con la OSCE.

En esta serie sobre Afganistán Elbay Alibayov analiza un país marcado por las heridas de un conflicto que dura ya décadas, un país que se mueve entre la tradición y la modernidad, con unos pueblos orgullosos de sus instituciones antiguas, la costumbre y las tradiciones tribales que muestran una vitalidad asombrosa, de su cultura milenaria, al tiempo que se plantean la incorporación de instituciones modernas  que carecen de la madurez necesaria para transformar la sociedad. Se trata de un país heterogéneo desde el punto de vista étnico y lingüístico, mayoritariamente de confesión sunita, forjando unas comunidades que funcionan como potentes entidades de protección de los individuos. Fue el escenario de la derrota del ejército soviético, una lucha en la que se gestó el nacimiento de Al-qaeda a finales de los años 1980. Un país, en definitiva, que debemos conocer para entender el Gran Oriente Medio.  

 

All day I think about it, then at night I say it. Where did I come from, and what am I supposed to be doing? I have no idea. My soul is from elsewhere, I am sure of that, and I intend to end up there.”

—Jalal-al-Din Mohammad Rumi

The recent developments in Afghanistan indicate that the conflict there may have entered a new phase, which has a potential of setting ground for gradually ending the violence and establishing a lasting peace. A series of events at first glance look rather random and business-as-usual, but they send messages that taken together imply that something new is in making at the background beyond the events.

To appreciate the significance of these developments, one has to place them into a right analytical framework where local contexts (structures, institutions) and political actors contesting the distribution of power continuously interact and keep interpreting these interactions and the opportunities they offer at any critical juncture in time. At the end of the day, whatever large-scale and intensive, this is not the external factor that will decide the final outcome of the Afghan war and the destiny of the Afghan state—but the local political actors.

This article is an attempt to reflect on the political conflict in Afghanistan in the context of an enduring rivalry between modernisation and traditionalism, which is itself a manifestation of a search (and shaping and reshaping) of national identity for a country as culturally diverse as Afghanistan. The topic is not new, but it has not been explored at the interface of a long-lasting process and momentous opportunities opening up at some crucial points. These moments are impossible to foresee, let alone to engineer. But it is possible (and imperative, for political agents) to be ready to take advantage as soon as they avail themselves.

“The political conflict in Afghanistan reflects an enduring rivalry between the proponents of modernisation and traditionalism, in their search for national identity”

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I put an effort to keep it concise (hope you would appreciate that ;-). The paper consists of four parts. In the first post I will give an overview of current narratives about Afghanistan, resulting models, and their flaws. In the second part I will position the conflict in the context of enduring rivalry between modernisation and traditionalism in Afghanistan. The third part will look at coincidence of the current, most recent events and how they are interpreted by the agents as offering them opportunities for further action. And in the final part I will look beyond the events, to make some conclusions and outline the possible directions to explore.

Part One: Prevailing Narratives

The hidden works of narrative fallacy

There are scholarly works by historians and anthropologists written mostly in the past century, offering valuable insights into the Afghan history and culture (among them my favourite Afghanistan by Louis Dupree). There are also various narratives created over time (especially in post-2001 era), about Afghanistan’s institutions of power and statehood tradition, political actors, their interests, and the drivers of lasting wars.

The difference between the two is that the first group was written by people who based their studies on the primary sources collected through the field work in-country and with an intention to learn (and if possible, to understand) the culture of people inhabiting this ancient land; while the latter, to the contrast, were produced mostly by people who intended to explain (and do it authoritatively) all those complex matters of a distant culture and offering concepts backed by the narratives often-time built upon incomplete, or unconfirmed secondary and tertiary sources.

The second group of works and concepts was and still is driven by the day’s practical demands, as they have been produced to inform action by international actors (quite heavily) involved in Afghanistan. As such, they simplify and frame the reality to offer (if not impose) a logical model that makes sense of the otherwise random sequence of events and seemingly unrelated to each other, at times interrupted processes—with an ultimate aim of defining effective solutions to existing problems. And this is where the risk of narrative fallacy (to borrow from Nassim Taleb) is hidden and where theories turn into myths.

 

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The modern myths

There are many myths created about Afghanistan in the last decades with various degree of uptake by policymakers, but three of them are most persistent (interestingly enough, they have been accepted fully or in considerable part by various foreign actors over time, in spite of difference in their ideological stands and interests).

Central among them is the myth claiming that there has never been an Afghan state, only a mass of continuously and fiercely warring tribesmen who do not recognize any form of central power or unification. It rightly notes that in terms of loyalty for Afghans of all groups and subgroups first comes their kin and then clan or tribe, but makes a wrong conclusion that they lack (if have at all) any allegiance to the state. As all across north of Africa and west, central and south Asia tribes have historically played significant role both socially and politically. This centuries-long tradition sits deep in bone of anyone having origins from these regions; however it does not (and has not) exclude the possibility of having a functional state, whether strong or less effective, centralised or not.

Another myth goes on to say that there had been a somewhat state in Afghanistan but it was annihilated in the wars of the 1980s-90s, and the attempts to rebuild it won’t work as the balance of power has changed from the capital to the rule of ethnically and sub-ethnically diverse (and largely Islamist) countryside that is too heterogeneous to be united.

It correlates with the tendency to see the stand-off between the government and insurgents as merely medieval war waged by local warlords, criminals and terrorists against the legitimate central government (albeit backed by foreigners and dominated by foreign ideology), without taking account of ideas and aspirations of the warring parties, and of the history of propagation of and resistance to reforms (such as claiming that the Taleban’s “attitude  toward the state and reforms are not the continuation of some ‘tradition’, but the result of their own uprooting”).

And finally, there is a myth which holds that Afghanistan is ”not a natural state”, pointing to “very special” culture and social institutions of Pashtuns as politically dominant faction and their (deemed) irreconcilable differences with other ethnic groups and tribes. Moreover, some authors also marry this notion of Pashtun tribalism with the legacy of historically more recent “Afghan Jihad” to arrive at totally biased portrait picturing Pashtuns as hostile to anything different (if not alien) from their own.

Common to these myths is that they oversimplify the historic processes and the present-day situation, focus only on one arbitrarily selected element while ignoring the rest, and above all, deny the Afghans (comprised as they are of diverse and distinct ethnic and sub-ethnic groups) their history of coexistence, political traditions and institutions. Taken together they lead to yet another misconception, this one with practical implications—the false assumption of the possibility to control the end state of the Afghan war.

“The prevailing narratives created about Afghanistan deny its diverse populations their history of coexistence, political traditions and institutions.”

This “control of the outcome” myth, first, implies that there is a military solution to the conflict and thus feeds into the dominant doctrine seeing the end-state in coercion. And second, this myth impedes the possibility of finding a workable solution to assist the country in establishing peace and state-building as it suggests that a state model can be imported to Afghanistan and sustained through pouring abundant money and technical advice into its structures. Thus far it has not worked well as we can see, if not served contrary to the purpose claimed.

The models: imported and (revived) home-grown

Fifteen years after the intervention, Afghanistan is still in the process of seeking a political settlement to state-building and an administrative structure and mechanisms that would be compatible with its political culture and institutions—and thus viable. I will briefly outline the concepts in play with regards to (a) general approach to state-building, (b) vertical distribution of power within public administration, and (c) options proposed as alternatives to the present constitutional set-up in Afghanistan.

Deconstruction vs. co-optation

Of broadly defined two available (or practiced in post-conflict state-building) alternatives the international community decided to pursue the path of (partial) deconstruction of existing state apparatus in Afghanistan and then building a new one, instead of taking the approach of co-opting  “all social forces and power centres into state-building within the existing institutions and trying to redirect their competition for power and [resources] from violent to peaceful channels.” In so doing (given the nature and the initial justification for the military occupation and overthrowing of the government and political factions behind it) the intervening authorities (US and allies) have effectively excluded the Taleban and some other influential actors from the process (starting from the Bonn conference of 2001 and the creation of interim administration), and thus setting the entire endeavour in a direction of zero-sum game and coercion.

After the departure of Hamid Karzai from the helm of the state (but not from the politics) in 2014, Afghanistan has had even more troubling period following the contested elections and months of tortuous negotiations which resulted in the creation of a Government of National Unity (GUN) between two (tempted to say “former”, but they effectively still are) rivals, President Ashraf Ghani and the Chief Executive Officer Abdullah Abdullah.

Among other contextual and institutional challenges, the problem with the Government effectively fulfilling its functions lies in the lack of its legitimacy and credibility with large segments of (predominantly rural) population. Limited political representativeness of the central government, due to exclusion of other key players from decision making, will remain the major barrier to stabilisation and development in Afghanistan.

“The biggest fallacy about Afghanistan is the view that the conflict can end in coercion through decisive military victory, and then an imported statehood model implanted and sustained”

 

Jadi Maiwaman, Kabul's main boulevard, lined with rubble, Kabul, Afghanistan, 1995

Jadi Maiwaman, Kabul’s main boulevard, lined with rubble, Kabul, Afghanistan, 1995

Sub-national governance

Strong central government in Kabul, as initially supported by the international community, may have seemed as easy-to-go option and also appealed to personal and group aspirations of certain political actors holding power, but it very quickly proved as a nonworking model. In order to enable the government reach down to the villages and across the country while keeping intact the territorial integrity of the state within the constitutional provisions, decentralisation was promoted and introduced as a concept since 2007.

The implementation of sub-national governance reform, even accepted as critically important, has proven problematic for many reasons, including such systemic and institutional challenges as corruption, dominance of politics over bureaucracy, unclear distribution of functions, lack of real delegation of power, and competing interests and overlapping mandates of various bodies in charge.

Key legislation is either pending (lost in the procedures for years) or not implemented. The system itself is quite complex owing, in part, to the difference in conceptual approaches of donors (such as United Nations, World Bank, and USAID) and different government bodies in charge at all levels, from central ministries through provinces, to districts and municipalities (under the overall responsibility of Independent Directorate of Local Governance, IDLG).

Add to this a parallel system of sub-national development councils (operating at village and district level through community, district and cluster networks—all managed by the Ministry of Rural Rehabilitation and Development, MRRD) with own governance ambition—and you have a complex structure which is difficult to map on a piece of paper, let alone to manage. [*I have witnessed and went through all this confusion when assisting the MRRD in their work with District Development Assemblies, back in 2011].

Federalisation and partition

Devolution of power is imperative in Afghanistan—this seems to be appreciated by both foreign and domestic actors involved in state-building. But this is where the views are divided. Some observers and practitioners advocate and keep turning into reality the administrative decentralisation efforts (whatever cumbersome).  Others are sceptical about the success of this endeavour and have come up with scenarios which go beyond the present structure set by Afghanistan’s Constitution. The discussion, and even very light critique of those proposed constructs and their justification is a topic in its own right, therefore I will only touch upon it here. Roughly, there are two groups of options proposed over time that demand the amendment or even the adoption of new constitution.

One group comprises various scenarios of organising Afghanistan as a federal state. This effectively takes one (albeit significant) step further to the current administrative organisation of Afghanistan with thirty-four provinces, with much more power and authority and resources devolved to the federal units. The number and administrative borders may vary but in essence this is an approach to which the Afghan state is not prepared yet, as the vacillations over the implementation of sub-national governance reform have shown.

Another group of option can be subsumed under partition banner, whether suggesting a confederational set-up or the creation of new sovereign states. This is not a new idea either. Back in the 1960s, there was a proposition to set a confederation comprising three entities—Afghan, Pakistani, and Iranian. Today, the proponents of this idea offer a number of other scenarios (dividing the country along ethnic lines), such as a two-entity confederation of South (Pashtun) and North (Uzbek-Tajik) or three entities, with Hazara state added to the two.

These ideas mostly are deriving from the narratives discussed in the beginning of this paper, especially the one justifying the creation of a separate Pashtun state. Indeed, Pashtuns today are estimated at about 45 million, as per mid-2016 estimates: they comprise 15.42 percent of Pakistan’s population (approx 31.2 million) and 42 percent of Afghanistan’s population (approx 14 million). The idea of independent Pashtunistan has been entertained by various local political actors since 1947 (with or without relation to the disputed but still respected by both countries Durand Line); this always made the Pakistani authorities feel uneasy, with periods of escalated tensions, such as in the 1960s-70s.

This article is a first in a series on the conflict in Afghanistan. It was first posted on PolicyLabs

Photo credits:

[1] Kabul, 1961 (Photo: AP/Henry Burroughs)

[2] Map of Afghanistan (Nations Online)

[3] Jadi Maiwaman, Kabul’s main boulevard, lined with rubble, 1995 (Photo: Steve McCurry)

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Publicado mi artículo “Irán y el Acuerdo Nuclear de 2015” en la Revista de Estudios en Seguridad Internacional

Queridos Amigos de La mirada a Oriente:

Aquí os dejo un enlace a mi artículo Irán y el Acuerdo Nuclear de 2015. Una explicación desde el Realismo Neoclásico” publicado en el número actual de la Revista de Estudios en Seguridad Internacional de la Universidad de Granada.

José Luis Masegosa

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Pacta sunt servanda

El futuro del Plan de Acción Integral Conjunto (en adelante PAIC o Acuerdo Nuclear) entre Irán y el Grupo E3 / UE + 3 está en el aire después de la elección inesperada de Donald Trump como 45 presidente de los Estados Unidos de América el pasado 8 de noviembre. Durante la campaña el presidente electo criticó de forma reiterada el Acuerdo Nuclear alcanzado el 14 de julio de 2015 con la República Islámica de Irán después de 13 años de conflicto en torno a la naturaleza militar o pacífica del programa nuclear iraní. Las agencias de inteligencia occidentales y los analistas, Graham Allison de Harvard entre ellos, afirmaban a mediados de 2015 que el Régimen de los Ayatolás se encontraba a unos meses de construir una bomba nuclear.
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El Acuerdo Nuclear se fundamenta en un quid pro quo entre Irán y la comunidad internacional. Irán renunció a avanzar en su programa nuclear y aceptó limitaciones temporales al mismo a cambio del levantamiento de las sanciones que han ahogado la economía iraní desde 2012 (provocaron una contracción de un 9% del PIB iraní entre 2013 y 2014.

Cuando tome posesión el presídete electo en enero de 2017 se cumplirá un año y medio desde la entrada en vigor del Acuerdo Nuclear. En los últimos meses los mayores artífices del PAIC por parte iraní, el presidente Hassan Rouhani y el Líder Supremo de la Revolución, el Ayatolá Ali Jamenei, han acusado a la administración Obama de no hacer más para despejar todas las dudas que desalientan la inversión en Irán e impiden la recuperación económica del país persa. Aunque el círculo íntimo del presidente Rouhani acepta que EE.UU ha cumplido con su obligación de levantar las sanciones vinculadas con el programa nuclear iraní, las expectativas del régimen son altas. Teherán espera que Washington se implique en despejar las dudas de los bancos e inversores internacionales. Sin un aumento considerable de las inversiones en su industria del petróleo y en el resto de la economía, difícilmente se podrá volver al crecimiento. Se trata de una cuestión política clave para el futuro del presidente Rouhani que se juega su reelección en mayo de 2017

Será en estas circunstancias que el presidente electo Donald Trump y su equipo afrontarán qué hacer con el Acuerdo Nuclear de 2015. A la hora de considerar qué alternativas barajará la administración Trump debemos advertir que sabemos muy poco de los planes del presidente electo. Además, la decisión sobre el Pacto Nuclear formará parte del anunciado replanteamiento general del compromiso de EE.UU con el orden internacional.

Por otra parte, en enero el presidente electo tendrá que pasar de las musas al teatro y veremos si aplica las recetas de política exterior que ha prescrito en campaña para recuperar la grandeza de EE.UU. En este asunto existen dos escuelas de opinión: los optimistas piensan que el pragmatismo del hombre de negocios llevará al presidente electo a abandonar a partir de enero sus medidas más disruptivas mientras que los escépticos replican que Donald Trump pondrá en práctica un cuerpo de ideas que le ha acompañado a lo largo de las últimas tres décadas (ver artículo del prof. Daniel Drezner in the Washington Post del pasado 4 de noviembre).

La génesis de su política exterior con Irán y en su conjunto también dependerá de la personalidad del finalmente elegido para representar a la Casa Blanca en el mundo. Los candidatos mejor situados son Mitt Romney, anterior candidato presidencial del Grand Old Party y abanderado del establishment republicano, y Rudy Giuliani, ex alcalde de Nueva York y muy leal a Donald Trump durante la campaña. Los dos candidatos suscitan dudas en el presidente electo que ha entrevistado a otros candidatos para el puesto. De momento, los elegidos para los puestos de consejero de seguridad nacional y director de la CIA se han mostrado muy hostiles al Pacto Nuclear.

Los cambios de opinión y la retórica errática que caracterizan al presidente electo han llevado a analistas tan prestigiosos como Suzanne Mahoney de Brooking a afirmar hace unos días que la perspectiva de conflicto militar entre Irán y EE.UU no puede descartarse.

El margen de maniobra del presidente en este asunto es directamente proporcional a la debilidad del Acuerdo Nuclear, el cual no está blindado contra los cambios de gobierno. Es un acuerdo cuyo cumplimiento depende del poder ejecutivo. De hecho la Administración Obama ha levantado las sanciones mediante decretos presidenciales que establecen exenciones temporales o suspenden las sanciones aprobadas por el Congreso. En breve el presidente Trump gozará de esas mismas prerrogativas para revocar o renovar esas exenciones.

El presidente Trump podría utilizar la amenaza de la revocación unilateral de las exenciones o la no renovación de éstas para presionar al régimen iraní en los ámbitos de su programa de misiles balísticos y su política regional. Con estas amenazas incluso podría pretender forzar una renegociación del Pacto Nuclear. Un enfoque contrapuesto al a la política de compromiso constructivo exhibida por el presidente Obama que aisló la negociación nuclear, a nuestro juicio de forma acertada, de la resolución de otros contenciosos que enfrentan a las partes.

Una segunda opción sería debilitar el Pacto Nuclear de forma indirecta, sin retirarse del acuerdo o renegociarlo. Podría mirar para otro lado y no ejercer su derecho de veto de la normativa que el Senado pretende aprobar en breve para sancionar a Irán. Actualmente circulan en las cámaras casi treinta propuestas de nuevas sanciones contra los sectores económicos que apoyan la joya de la corona de la industria iraní de la defensa, el sector de los misiles balísticos dirigido por la Guardia Revolucionaria, y también contra la proyección regional de Irán y los abusos de derechos humanos. La Cámara de Representantes aprobó hace una semana de forma abrumadora un paquete de sanciones adicionales contra Irán y ahora está pendiente el voto en el Senado que está controlado por el Grand Old Party.

Existe una tercera opción menos agresiva que puede valorar la futura administración Trump. La redacción de las estipulaciones del Pacto Nuclear sobre el levantamiento de las sanciones contra Irán se caracteriza por una ambigüedad evidente que alimenta las dudas de los inversores y bancos internacionales para volver a Irán. Cada vez que las autoridades iraníes se han quejado de la lentitud de la recuperación económica y la ausencia del prometido dividendo de la paz, el presidente Obama y el secretario de estado Kerry han actuado como los valedores de Irán para tranquilizar a los inversores y bancos internacionales. Trump no tiene qué continuar necesariamente con ese enfoque.

Sin duda, cualquiera de estas opciones por separado o de forma combinada pondrá a prueba el compromiso iraní con el Pacto Nuclear. El presidente Hassan Rouhani, el arquitecto de la solución negociada, rechaza la renegociación del PAIC pero tampoco puede asumir sin coste político unas sanciones adicionales que abortarían el reciente repunte de la economía. El centrista Rouhani ganó la presidencia de la República Islámica en 2013 con la promesa de encontrar una solución diplomática al conflicto nuclear e impulsar la recuperación de la economía. La alianza internacionalista de las facciones aperturista, moderada, y reformista, que respaldó su apuesta negociadora, ganó la elecciones legislativas de hace unos meses pero muestra signos de descomposición debido a un dividendo de la paz que se resiste a hacerse realidad casi un año después del levantamiento de las sanciones.

Un golpe de timón de la política iraní de EE.UU, dependiendo de su alcance, podría frustrar los avances que han realizado las fuerzas moderadas en Ia República Islámica desde 2013. Y significaría un nuevo motivo para el descontento in crescendo con el Pacto Nuclear de la opinión pública iraní, la segunda muleta en la que se ha apoyado el presidente Rouhani junto con la alianza internacionalista de las élites iraníes de las facciones aperturista, moderada y reformista. El fin de la política estadounidense de compromiso constructivo con Irán dañaría las probabilidades de reelección del centrista Rouhani en los comicios presidenciales de mayo de 2017. Ello podría conducir a la vuelta al poder de los ultraconservadores iraníes, los cuales han denunciado desde 2015 que el acuerdo representa la rendición de Irán ante el Gran Satán

Sin duda, las derivadas de política interna iraní serán un elemento que pondrá en valor la administración Trump.

Las opciones del presidente Trump en Irán se encuentran limitadas por el amparo unánime que recibió el Pacto Nuclear de 2015 en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas mediante la resolución 2231. Cualquier intento unilateral de renegociación iría en contra de una resolución aprobada por el Consejo de Seguridad y sería difícil de justificar a la vista de los informes del Organismo Internacional de la Energía Atómica, el supervisor de la ONU, que ha informado favorablemente hasta ahora del cumplimiento iraní de las limitaciones a su programa nuclear recogidas en el Pacto Nuclear de 2015. No obstante, hace dos semanas el supervisor llamó la atención de Irán sobre la superación de los límites de agua pesada.

Una renegociación del PAIC distanciaría a la nueva administración de sus aliados europeos que valoran la apertura económica de un mercado, el iraní, de más de 70 millones de habitantes y la utilidad del Pacto Nuclear para la estabilización regional. Es probable que un hombre de negocios como Donald Trump también pondrá en valor las oportunidades de negocio en Irán para las empresas americanas. Un golpe de timón con Irán le enfrentaría con Rusia que es el gran abanderado de Irán, y con China. Una retirada unilateral del Pacto Nuclear o su renegociación tendría un coste adicional para la administración Trump y EE.UU en términos de credibilidad ante una comunidad internacional que, con la excepción de Israel, Arabia Saudí y el resto de Monarquías Árabes del Golfo, respaldó mayoritariamente el Pacto Nuclear de 2015.

images-1Un cambio de política hacia la República Islámica chocaría con otros objetivos y estrategias que el presidente electo ha adelantado para su política exterior, en particular, la derrota del DAESH. La República Islámica de Irán es la potencia regional más comprometida en la lucha contra el grupo yihadista en Iraq. La nueva administración también necesitará una posición constructiva del régimen iraní para estabilizar Iraq tras la expulsión del Estado Islámico.

Por último, el presidente electo ha puesto en solfa el papel de policía internacional que EE.UU ha ejercido después de la caída del muro de Berlín y ha manifestado sus tendencias aislacionistas. Estas son premisas que, en principio, son incompatibles con una vuelta a la amenaza militar para lidiar con Irán a expensas de un acuerdo nuclear que, a pesar de sus defectos, está funcionando. El presidente electo, al igual que el presidente Obama, ha conectado con una corriente de fondo de la sociedad norteamericana que está harta de las guerras de la era Bush.

Estas serán algunas de las limitaciones de peso y el contexto que tendrá que considerar el presidente electo en la cuestión iraní.

No obstante, el presidente Trump sentirá la necesidad de hacer algo en este asunto. El partido republicano se ha posicionado mayoritariamente en contra del PAIC y el presidente se está rodeando fundamentalmente de “halcones”. Probablemente mirará para otro lado cuando el Congreso apruebe un nuevo paquete de sanciones y los iraníes acusen a EE.UU, con la simpatía del resto de la comunidad internacional, de violar el espíritu del Pacto Nuclear. No sería necesariamente el fin del Pacto Nuclear.

Las consideraciones anteriores y la dudosa utilidad para los intereses EE.UU o para la seguridad regional o internacional de una retirada unilateral o renegociación del Acuerdo Nuclear sugieren que la administración Trump no adoptará unas medidas tan disruptivas. De hacerlo el Presidente cometería una “locura”, como ha advertido el director de la CIA saliente, John Brennan. Sería un desastre, según Brennan,  en tanto que el desaire de Washington aceleraría la vuelta al gobierno de los más duros del régimen iraní y la reactivación del programa nuclear iraní desencadenaría una carrera nuclear en la región.

Además el presidente Trump encontraría muchas dificultades a la hora de justificar la retirada de EE.UU de un acuerdo que está funcionando y que fue obra suya desde el principio. Irán ha enviado el 98% de sus “stocks” de uranio enriquecido a Rusia y ha desmantelado alrededor de 12.000 centrifugadoras (2/3 del total incluyendo las más avanzadas), ha inutilizado su reactor de plutonio, y está sujeto a un régimen de verificación muy severo en manos del OIEA que ha verificado de forma regular que la República Islámica observa las limitaciones a su programa nuclear recogidas en el PAIC. En definitiva, en palabras de Susan Rice, consejera de seguridad nacional del presidente Obama, el Pacto Nuclear ha inhabilitado todos los caminos de Irán a la bomba nuclear.

No obstante, esta línea de razonamiento lógico, dadas las cautelas expresadas al principio, no tiene por qué prevalecer sobre otras consideraciones.

Sería una lastima si la cordura no se impone. El acuerdo es positivo para la región, es un factor de estabilización que aleja, al menos de forma temporal, la perspectiva de una bomba nuclear iraní y previene un nuevo foco de conflicto en una zona caliente del planeta, abrumada por la violencia estatal y no estatal. El Pacto Nuclear demuestra que se pueden alcanzar acuerdos con Irán a través de la negociación y sirve de ejemplo para la resolución de otros contenciososregionales. Y por último, ha ejercido una influencia moderadora en la política interna iraní que, de mantenerse en el tiempo, tendría efectos similares hacia el exterior.

En definitiva, la mejor opción que tiene el Presidente electo en Irán es mantener en vigor el Pacto Nuclear y contribuir al éxito de un acuerdo que es una creación de EE.UU, está funcionando y es positivo para Washington y la región. Ello no es óbice al lanzamiento por parte de Washington de otras iniciativas diplomáticas o el despliegue de instrumentos de presión que han demostrado su eficacia, siempre que no violen el espíritu o la letra del PAIC. Pacta sunt servanda.

@lamiradaaoriente

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¿Qué podemos esperar del Presidente Trump?

Donald Trump será el 45 presidente de los Estados Unidos de América, primera economía mundial y primera potencia militar del mundo, después de imponerse claramente a Hillary Clinton en número de compromisarios. El disgusto de los demócratas no acaba ahí. El partido republicano conservará el control de las dos cámaras del Congreso y con una mayoría conservadora clara nombrará un conservador para la vacante actual en el Tribunal Supremo y asegurará su control durante décadas (son cargos vitalicios). En principio será un presidente todopoderoso que pondrá a prueba un pilar de la democracia americana: los checks and balances. Aunque muchos republicanos prominentes se han distanciado del candidato en los últimos meses, los triunfos electorales son el mejor bálsamo para curar heridas dentro de un partido.

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El candidato republicano ha ganado también a las encuestas confirmando la existencia de un voto oculto considerable que se resistía a confesar su preferencia por Trump. Es muy pronto para aventurar las razones que explican el triunfo de Donald Trump aunque se citan la animadversión hacia el establishment representado por Hilary Clinton del cual se ha distanciado Donald Trump que ha prometido cambio a los electores de EE.UU.

Ha sido una campaña electoral de las más tensas que se recuerdan en la historia de EE.UU que deja una sociedad polarizada y partida en dos. Por citar algunos ejemplos. Los escándalos y  las reacciones extemporáneas del hoy presidente electo, que amenazó con encarcelar a su oponente si ganaba las elecciones, el robo de cientos de correos internos del aparato electoral demócrata (se acusa a la Inteligencia rusa de estar detrás) y su puesta a disposición del público americano, y la segunda investigación a Hilary Clinton abierta y cerrada por el Director del FBI, a unos días de las elecciones.

Al resto del mundo también le afecta la elección del Presidente de EE.UU que goza de una libertad considerable en materia de política exterior, incluyendo el uso de la fuerza sin aprobación parlamentaria explícita. A la hora de aventurar cuánta retórica de la campaña de Trump se convertirá en política exterior debemos tener en cuenta varios elementos que el candidato republicano ha aireado de forma recurrente en la campaña.No obstante, mucho depende del equipo con el que se rodee el presidente electo, con mayor razón dada su escasa experiencia de gobierno, en las FF.AA o en política exterior.

  1. Sus relaciones exteriores estarán condicionadas por sus inclinaciones aislacionistas, sus tendencias proteccionistas, sus tics autoritarios y su rechazo a la misión de policía internacional que EE.UU ha ejercido después del fin de la guerra fría. El perfil del votante de Donald Trump es alguien muy preocupado con los efectos de la Globalización en su país y con una sociedad  cada vez más multicultural. También ha prometido abandonar los compromisos de EE.UU en la lucha contra el cambio climático.
  2. Donald Trump ha cuestionado la relación especial que EE.UU mantiene con sus aliados tradicionales en Europa y Asia. En particular, ha amagado con abandonar la Alianza Atlántica si los europeos no contribuyen más al esfuerzo económico de la defensa colectiva. Con una Rusia envalentonada los países de Europa del Este deben estar especialmente preocupados en estos momentos.
  3. Su simpatía por el presidente Putin y su animadversión a China a la que acusa de manipular su moneda para inundar el mercado americano de productos baratos. Rusia disfrutará de más libertad de acción en Oriente Medio.  Zbigniew Brzezinski, consejero de seguridad nacional del presidente Carter, ha puesto en valor la vigencia actual de la triangulación de la época Nixon. Si EE.UU mantiene unas relaciones constructivas con China, Rusia se conformará; si EE.UU se enfrenta abiertamente a China, Rusia se aliará con China y arrinconará a EE.UU.
  4. Sus manifestaciones en contra del mundo musulmán, incluyendo su promesa de prohibir la entrada de musulmanes en EE.UU o tomar represalias letales contra los familiares de terroristas yihadistas, sugieren un posible distanciamiento de sus aliados tradicionales en Oriente Medio, las monarquías árabes del Golfo. No obstante,  su promesa de revisión  del Pacto Nuclear,  suscrito con Irán hace poco más de un año, podría dar satisfacción a Arabia Saudí y a Israel al precio de alimentar las esperanzas de los ultraconservadores iraníes de abortar el acuerdo nuclear y recuperar el poder en las elecciones presidenciales previstas para mayo de 2017. Su promesa de acabar con el Estado Islámico es factible ahora que la lucha contra el Califato se encuentra muy encauzada y aquel está acorralado en sus bastiones de Raqqa y Mosul. El Presidente Trump, consciente de las tendencias aislacionistas de sus votantes, continuará el repliegue de Oriente Medio iniciado por el presidente Obama, alentando una intensificación de la lucha por el liderazgo regional entre Turquía, Arabia Saudí e Irán, al tiempo que Rusia intentará ocupar el vacío dejado por EE.UU para reivindicarse como superpotencia.

En definitiva, la victoria de Trump muy probablemente acelerará la tendencia geopolítica del unilateralismo in crescendo a expensas de unas instituciones internacionales en retirada, el cual se evidencia en las intervenciones militares de Rusia en Siria o de Arabia Saudí en Yemen, la salida del R.U. de la Unión Europea o la política expansionista de China en el Mar de China Meridional (IISS Strategic Survey 2016, 10). En definitiva, un mundo algo más inestable y con mayores dosis de incertidumbre.

La llegada de Donald Trump a la Casa Blanca significa un espaldarazo a las políticas populistas y nacionalistas que han ganado peso en Europa en los últimos años y probablemente tendrá  un efecto contagio en Europa donde los alemanes y franceses acudirán a votar en 2017. Su victoria representa una manifestación más de las tendencias hacia el aislamiento en las relaciones internacionales y en contra del orden cosmopolita surgido en los últimos años del siglo XX al compás de la Globalización.

 

@lamiradaaoriente

@joseluismase

 

 

 

 

 

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Clinton vs Trump: política exterior y seguridad nacional en el primer debate presidencial.

El presidente de EE.UU que salga de las elecciones del próximo 8 de noviembre tendrá que lidiar con un contexto internacional complejo y resbaladizo. Un Oriente Medio en transformación e inmerso en una Guerra de los Treinta Años (Haass), una Europa que atraviesa una crisis profunda y se revela incapaz de contener la oleada terrorista, dos “patios traseros” que invitan a una Rusia envalentonada a intervenir mediante acciones que recuerdan cada vez más a la Guerra Fría, y una China que está mostrando músculo militar en el Sudeste Asiático.

Los candidatos presidenciales, Donald Trump (Partido Republicano) y Hilary Clinton (Partido Demócrata), acudieron a su primer debate presidencial el 26 de septiembre de 2016 y tuvieron ocasión de dedicar unos minutos a política exterior y seguridad nacional.

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Donald Trump se presentó como el candidato que va a impedir que el mundo siga roba
ndo a EE.UU, que pierde miles de empleos que terminan en México. Denunció los acuerdos comerciales que tanto daño han hecho a las empresas y al empleo en EE.UU, por ejemplo, el NAFTA negociado por el presidente Bill Clinton. Acusó a China de manipular su moneda para inundar EE.UU de productos baratos. Sus inclinaciones aislacionistas salieron a la superficie cuando indicó que no quiere que EE.UU sea el policía del mundo: “No podemos proteger a todos los países del mundo” espetó Trump a Clinton.

Por su parte, Hilary Clinton defendió los beneficios económicos que ha reportado el libre comercio para EE.UU y reivindicó el valor de los compromisos adquiridos por Washington con sus aliados. Pretendía mandar un mensaje de tranquilidad a los socios tradicionales de EE.UU en Europa, Oriente Medio y Asia.

La candidata demócrata señaló que los ataques cibernéticos contra empresas, partidos políticos y administraciones de EE.UU representan una amenaza in crescendo para la seguridad nacional y denunció que sus principales artífices son Rusia y grupos independientes de hackers. Donald Trump cuestionó los indicios que vinculan a Rusia con los ciberataques. En el pasado Donald Trump se ha mostrado conciliador con Rusia, incluso ha llegado a proponer una alianza con el presidente Vladimir Putin para rebajar tensiones en Siria y en el resto del mundo. De hecho, Trump es favorable a dar rienda suelta a una mayor implicación de Moscú en la estabilización de Oriente Medio al considerarla mejor posicionada para influir en los actores principales de la región.

Clinton, por su parte, que ya intentó en 2009 recomponer las relaciones con Moscú y  ha llamado “bully” (matón) a Putin,  señaló  en el debate que urge hacer frente a sus amenazas. En otros foros ha señalado tres vías para contener a Rusia: más sanciones, el reforzamiento del escudo antimisiles en Europa del Este y librar a Europa de su dependencia energética de Rusia.

En relación con la Alianza Atlántica, Donald Trump insistió en reclamar a los países europeos una compensación económica por el paraguas de seguridad que les proporciona Washington. Si no es así EE.UU debería abandonar la alianza. El candidato republicano también ha defendido que la Alianza debe implicarse más en la estabilización de Oriente Medio. Clinton y Trump coincidieron en exigir a la OTAN que dedique más recursos a la guerra contra el terrorismo.

Hilary Clinton señaló dos elementos de su plan para combatir a DAESH, que recibieron el asentimiento del candidato republicano, aunque éste culpó a la administración Obama del caos que sufre Oriente Medio. Por un lado, la intensificación de los bombardeos contra DAESH y el reforzamiento de la alianza con las facciones kurdas y árabes que combaten al Estado Islámico en el terreno. Por otro, la guerra online contra DAESH, un grupo yihadista que ha alcanzado un notable éxito en la utilización de las redes sociales como vehículos de radicalización. Para combatir esta amenaza Clinton pretende cooperar estrechamente con las grandes empresas tecnológicas.

Por su parte Donald Trump ha propuesto en otros foros prohibir la entrada de musulmanes a EE.UU, una medida que Clinton considera no solo inconstitucional sino contraproducente y perjudicial para los relaciones de EE.UU con sus aliados árabes. También ha sugerido la eliminación de familiares de terroristas y una utilización menos restrictiva de la tortura en la guerra contra el terrorismo. La catástrofe siria fue la gran ausente del debate. En este asunto ambos candidatos han defendido una zona de exclusión área en Siria, una medida que chocaría con la estrategia rusa de apoyo al régimen de Bachar al-Asad.

Por último, Trump señaló que el Pacto Nuclear de julio de 2015 entre Irán y las grandes potencias es un mal acuerdo. Los iraníes solamente tienen que esperar diez años y se convertirán en una potencia nuclear. En otras ocasiones Trump ha amenazado con renegociar el acuerdo nuclear con Irán porque permite a los iraníes acceder a 150 billones de euros que serán trascendentales para aumentar su influencia en la región. Clinton fue la madre de la criatura y defendió la oportunidad y la utilidad del acuerdo nuclear con Irán. La candidata demócrata ha prometido compensar a Israel garantizando su superioridad militar en la región.

Hilary Clinton y Donald Trump se verán de nuevo las caras en dos debates presidenciales que tendrán lugar el 9 de octubre en St. Louis y el 19 de octubre en Las Vegas.

@lamiradaaoriente

 

 

 

 

 

 

 

 

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Las alternativas de #Iraq

Por Elbay Alibayov, analista invitado a La mirada a Oriente, colaborador de un servidor entre 2002 y 2004 en la Misión de la OSCE en Sarajevo (Bosnia y Herzegovina) y experto en Iraq donde trabajó como asesor internacional del gobierno central entre 2011 y 2014

En este ensayo conclusión Elbay Alibayov considera y analiza tres escenarios posibles para Iraq: la partición, el federalismo y una reforma más limitada de las instituciones existentes.

This is Iraq’s Call: The Road to Take

I asked a child, walking with a candle

“From where comes that light?”

Instantly he blew it out. “Tell me where it is gone—

then I will tell you where it came from.”

Hasan al-Basri (642-728)

In a manner predating the signature Sufi tradition, al-Basri’s verse quoted above provokes thought and is open to numerous meanings and interpretations. One is that, where you go (or choose to go) in practical terms is more important than identifying your point of reference, where you came from (or where your problems originated from). It is particularly important to those who are at the crossroads—don’t look back (because where you already are matters more), look ahead and decide which way better suits your plans, aspirations, and resources—and then take it. It well may be that, by succeeding in your selected route you may end up better understanding yourself and your past.

Things are fast developing in Iraq, and as always in this life it is a mixture of threat and opportunity, death and birth, joy and sorrow, damage and revival. Strategically and symbolically important Fallujah is retaken from ISIL, which is losing its territories; a quarter of its Iraq and Syria territory have been liberated in the last eighteen months. A massively devastating terrorist attack in Baghdad’s Karrada district claimed close to 300 lives sending a shock wave across the world. Oil production has increased by 13 percent. The Council of Representatives is divided, with various blocs further fracturing, and appears impotent to enact much needed legislation in the face of political stalemate and obstructions by various political actors. The economy has contracted by 2.4 percent (with non-oil economy contracting 19 percent). More than 656 thousand Iraqis have returned to the areas freed from ISIL. The Federal Court decisions to nullify Council of Representatives’ sessions undermine Prime Minister Haider al-Abadi’s authority to undertake reforms in public administration. The International Monetary Fund announced a $5.34 billion, three-year loan program for Iraq, to help strengthen the country’s finances. And so it goes–

Iraq today is at crossroads, and it is entirely up to the Iraqis—their political leaders and prominent influencers, tribal heads, communities and ordinary citizens—to decide which way to take. How to advance along the route elected is a different question, but first they must decide. Despite conspiracy theories held by some observers, everyone else expects exactly this—for the Iraqis to decide their own fate, and anyone else with good (and even selfish) intentions would be ready to join forces. This reminds me of the dialogue between Alice and the Cheshire Cat at the road fork, in Wonderland: “Would you tell me, please, which way I ought to go from here?”…“ That depends a good deal on where you want to get to.”…“I don’t much care where –“…“Then it doesn’t matter which way you go.”

Three options: disintegration, federalism, institution building

The problems of Iraq are multiple, but most of them seem to originate from few deep rooted and long suppressed causes that, once released in 2003, started their uncontrollable tornado-like movement. However, in spite of their scary manifestations, neither the problems nor their effects are inherently deadly—they do not pose an existential threat to the present Iraqi state. There is a real danger though, that if not properly addressed they would keep unfolding and paralysing the state and the society and, as a result, bringing more dysfunctionality, misery and suffering: as the old saying goes, there is no such thing as bottom; only endless milestones along the downfall into abyss.

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The only way out of this impasse is for the country’s polity, backed by regional and global powers, to negotiate and enforce a set of political arrangements that reflect both the historic tradition and political culture, and the aspirations of contemporary Iraq’s diverse populations. Theoretically, there are two alternatives to consider.

One is to disintegrate—partition into independent states with dominant Sunni, Shi’a, and Kurd population (and with Turkmen being where Kirkuk and surrounding area belong to; unless of course the Iraqi Turkmen claim their own right for self-determination—which, considering their recent political activism may quite turn into reality). A few publications have mentioned this partitioning option recently as a possible solution (and some even extended it to Syria). Even though presented cautiously, these projections indicate that (1) there is an attempt of assessing the consequences of such an outcome and (2) they are merely testing the ground, to gauge the public and expert reaction to its possibility.

Another alternative is to preserve the Iraqi state in terms of its sovereignty and territorial integrity, through undergoing political reforms. The difficulty of this task lies in the fact that any solution that intends at keeping the present state intact has to address two fundamental features of the Middle Eastern politics outlined in previous parts of this article—political tribalism and tendency for strongly centralized power—which set in motion respectively centrifugal and centripetal forces that compete, conflict and collide simultaneously.

Under this alternative one can distinguish two scenarios. One is to reorganize the political and administrative system in a fundamental way – that is, creating a fully federal state with much power devolved to three autonomous constituent entities. This will demand the adoption of constitutional changes, if not a brand new constitution. Second scenario aims at strengthening resilience of the present state through a series of reform interventions and consistent institution building efforts and gradual (but meaningfully progressive) decentralisation—to avoid a breakdown and to evolve in line with and adapt to realities on the ground. These two scenarios are not negating each other and certain technical elements of one can be integrated into another in a complementary manner, if the need be.

Below I present an outline of possibilities, opportunities and risks associated with these three options. It should be noted that neither of them is easy, straightforward or free from limitations and controversies. Any and all of them will demand a commitment to concerted and sustained effort, through consensus building between all major sides concerned.

Partitioning

Although it may look to some as a quick-fix solution, the partitioning of Iraq does not appear a feasible solution when brought to close light, for a number of reasons.

First, it does not solve the issue of minorities, ethnic and sectarian divides, since the population elsewhere across the country is heterogeneous—one cannot find a large enough area populated exclusively by Arabs (whether Sunni or Shi’a), Kurds, Turkmen, let alone Assyrians, Christians, Yazidis, to this matter. It became even more complicated as, according to some reports (namely, about Christians in Kurdistan), the land left behind by villagers fleeing the ISIL occupation has been retaken by their neighbours of different ethnicity or confession. Therefore, the sense of insecurity will remain as it cannot be solved automatically in such a set-up, and inter-group tensions will be inherited by now newly established states. Exchange of population to create homogeneous populations, in turn, runs risks of abuse, forceful deportation bordering with ethnic cleansing.

Second, as noted earlier, divisions within each ethnic or sectarian group won’t disappear with the creation of new states. To the contrary, the chances are high that once left on their own the local factions (whether tribes, movements, or political parties) will fight each other for controlling the power even more fiercely. The history of Talabani vs. Barzani in Kurdistan or al-Sadr vs. al-Maliki in the South stand-offs can serve as examples. This rivalry tends to be quite violent and destructive, considering that each group has own militia at disposal.

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Further, there is a risk that divisions and violent confrontation will inevitably weaken these new states and put their survival as sovereign entities into question. On the one hand, this will create a space for various extremist groups to take advantage and fill the power vacuum. Sunni populated state, in particular, may turn into easy prey for religion-inspired extremist militant organisations. On the other hand, establishing small states with predominantly mono-ethnic or mono-sectarian population and weak political institutions make it possible for influential neighbours turning them into their satellites, through installing puppet governments and taking control over their resources openly (unlike present situation when cross-border influences are exhibited covertly and somewhat counter-balance each other).

But that is not all. There is also an international dimension to partitioning. From the international law and practice point of view, there is a conundrum not resolved since the end of the Second World War. The United Nations and most of human rights declarations recognise both the right (of group, people, or nation) to self-determination and the right of sovereign states to territorial integrity (regardless of when and how those borders were set up)—without providing any proper mechanism of resolving potential tensions between these fundamental concepts when they conflict. And they have conflicted on numerous occasions all over the world, leading in the very soft outcome to confusion and diplomatic impasse, but more frequently turned into civil wars, long lasting terrorism, repressions, mass deportation and massacres.

In the situation of Iraq, the creation of new states based on ethnic and sectarian principle will be formally framed as a “special case”, not to inspire many others to follow suit. That is not going to convince anyone with similar aspirations for independence, or those who are afraid of those aspirations as potentially threatening the integrity of their states. Think of sectarian minorities across the region (and all this at the time of heightened tensions due to jihadists targeting Shi’a along with traditional “infidels”, on the one hand, and ever escalating rivalry between Saudi Arabia and Iran over hearts and minds of Muslims in the Middle East, on the other). The partitioning of Iraq into Sunni and Shi’a states will awaken and may set in motion a chain of movements across the Middle East and North Africa region (country like Kuwait, with its reputation for tolerance and cross-sectarian coalitions in the parliament, is rather an exception).

Think also of reactions of the governments in Ankara, Damascus (irrespectively of whether it is Bashar al-Assad led or not), and Tehran to creating an independent Kurdistan state. Turkey is home to almost half of the world’s Kurds (estimated globally between 35 and 40 million), while Iranian Kurds are estimated at about 3.8 million – these are not “tiny” minorities at all. Whether the Kurds, as the Middle East’s stateless nation, deserve having an independent state of their own is not much of a question for the international community. The problem is with different, conflicting perceptions of key stakeholders to the issue. Even though the Democratic Union Party (PYD) of Syria and the Kurdistan Workers’ Party (PKK) of Turkey take softer approach to independence that the Iraqi Kurdistan Democratic Party (KDP), it is difficult to predict what sentiments and practical moves the independence of the Iraqi Kurdistan—if turn reality in the immediate term—would trigger among the Kurds and the governments from neighbouring countries. Turkey is the case in point: the confrontation between the government forces and the Kurdish fighters has escalated into an open war since the summer of last year. In turn, after decades of calm, the Iranian Kurds have taken up arms; and it is difficult to predict what would be the mood in Syria’s Rojava once the land is liberated from ISIL and the West-backed and well-equipped and capable militarily Kurdish forces will take a close look at domestic issues.

Therefore, before the Iraqi Kurdistan becomes an independent state (if its people ever decide to) there must be a prior process of diplomatic negotiations with involvement of all interested parties from the countries concerned—to avoid or, at least, anticipate and minimize to extent possible, future surprises. One thing is clear that today no one is ready to deal with this issue, under constraint of other pressing problems and the uncertainty of outcome—neither in the countries with Kurdish population, nor in the region, in Europe, United States and Russia.

And finally, from economic perspective this option does not look attractive either. On the one hand, the Sunni populated state will be at disadvantage as its soil is scarce in mineral resources. Today, these provinces are receiving their share from the central government’s purse. Who is going to compensate for this loss? In turn, the economies of Kurdistan and Shi’a populated areas, too, are vulnerable due to their heavy reliance on oil exports. Industrial production and agriculture are at rudimentary levels, while for building a “smart”, technology-driven production and services they lack basic components such as communications infrastructure and skilled labour. Diversification, even if undertaken thoroughly, will take years to deliver. This is not impossible but demands continuous investments all the way long—something that these new states with weak economies will struggle to generate. The fact is that today the Iraqi economy is immature and thus cutting it in smaller pieces and distorting even those tiny existing value chains will further expose weaknesses and limit the capabilities for economic regeneration and growth in those states. Most probably, this will lead to even more inequality in wealth distribution, higher poverty and disenfranchisement of ordinary people. To sum up, the partitioning risks creating three failed states in place of the one struggling to avoid failing.

Federalism

By the constitution of 2005, Iraq is a federal state whereby Kurdistan region is an autonomous federal unit with its own government. The relations between Baghdad and Erbil haven’t been always smooth and have been marked by numerous tag-of-war-like situations when important decisions and pieces of legislation were blocked in the Parliament or in the Council of Ministers. One point of continuous tension has been the revenue sharing formula from the oil exports (what else?). This rather tactical manoeuvring notwithstanding, it is right to say that federalism in Iraq has survived its test thus far.

Under this scenario Iraq would comprise three federal units—Kurdistan and other two with Sunni and Shi’a majority population, respectively. This set-up is not impossible but requires a new constitutional arrangement with new devolved powers clearly stipulated. If properly designed and, most importantly, respected and implemented afterwards this constitution and the system it introduces may well work. It will to certain degree equalise the rights of Kurds, Sunni and Shi’a Arabs, in exercising the power and control of resources while (again, to certain degree) guaranteeing the rights of minorities in each federal unit. What it will not solve in and by itself is patrimonialism, corruption, divides between the country’s multiple political players, and the inefficiency of its public administration.

There are two features of federalism that must be accepted by Iraq’s political elites (especially its Shi’a establishment) before they all decide to endeavour in this direction. One is that, although federalism offers a solution through decreased ethno-sectarian tensions (especially in a short term), it also encourages and fosters demands for secession over time. To borrow from the English constitutional theorist A.V. Dicey, “there is no midway between federalism and independence.” This is already an issue in Kurdistan, where the leadership has announced their intention to take course on the independence referendum—a move that makes Baghdad’s political establishment feeling uneasy. How would they react if two entities decide to secede one day? These are not easy things to digest. Therefore, accepting a legitimate right of each federal entity to break away through a popular vote at some point is one precondition to this scenario.

Another feature is about the degree of decentralisation. How much power does the federal government retain? In which policy and decision making domains, areas? And how deep down the hierarchy the power would devolve (entity, region, province, municipality, community)? What about tax collection? Which provisions would allow federal government taking full control and command and how do they define those exceptional and extraordinary circumstances (like wars and natural disasters)? These questions sound rather technical, but as ever the devil is in this sort of details. Finding the right balance between the empowering of federal units and the limiting of central government’s powers is a delicate business, but also vital one for the functionality of the future federal state. More clarity is there from the start, more of these are agreed upon and stipulated formally higher chances are that it will work smoothly.

Ideally, the creation of a new federal state of Iraq would go through an inclusive process of constitution building rather than closed-door elite talks. It has been demonstrated on many examples in the recent decades that extensive community engagement and participation in the design of a constitution (especially in post-conflict country) has a number of benefits—it helps create a sense of belonging to one polity, underlines common values and shared vision, as well as helps enhancing post-conflict reconciliation and community cohesion. Therefore, the quality of constitutional process may be equally important as the textual fineness of the document it is ought to produce. It is believed that, developed in such a participatory fashion the constitution stands better chances to be respected by its citizens and political leadership.

As any process of deliberation that is built on broad participation, the constitution making in Iraq is not expected to be a straightforward endeavour. First concern is (obviously) security: how to conduct numerous town hall meetings and discussions across the country without making those public gatherings a target for extremists? I am far from idealistically believing that, once the war with ISIL is finished the peace, law and order will be immediately established across the land and terrorist attacks would belong to history. It may happen eventually, but not in one day and not right after the war; the constitution building though cannot wait—if this route is taken, then the country has to move towards its arrangement of choice.

Second complication derives from the very fact of broad participation, when diverse groups bring too many issues of concern to their communities onto agenda. Not all of them are equally important or relevant to constitutional design, but individuals and groups feel strong about those issues and insist on discussing them, otherwise being disappointed by “selective categorisation”. Therefore, it may take much more time and effort to focus on major issues than envisaged at the outset.

Another challenge to broad political discourse comes from the tendency to group polarisation, as observed on numerous deliberative political processes. The essence of this social psychology phenomenon is that, resulting from an open discussion groups tend to move towards even more extreme and oppositional positions than they initially held. This considerably complicates the job of consensus building and finding solutions to common problems.

These challenges notwithstanding, it is still believed that broad based, inclusive constitutional process in post-conflict countries is one of the best ways to empower people and to enable them to listen to and better understand each other. The local political actors along with commitment and political will to act will need an expertise to facilitate the process in constructive and effective manner. This is where the international organisations, specialised agencies and donors can step in to offer both diplomatic and technical assistance.

Institution building

As noted throughout this series of posts, the real problem of Iraq lies in its institutions, which struggle to adapt to the changed regime type, on the one hand, and to the fast evolving external circumstances, on the other hand. Ability of an institution to assess the environment and modify itself in line with changes in external world (known as adaptability) has been the main factor behind successful development of numerous states throughout history. To the contrary, inability to adapt and adjust flexibly their internal procedures and underlining behaviours to demands of the day caused by stiffness, rigidity of institutions and the lack of resilient capability (especially when pushed to the boundaries) has frequently been the reason behind their demise and failure. This phenomenon is known under different names, depending on the nature of system observed: in social sciences it is called political decay, and all regime types, from tyrannies to liberal democracies, are vulnerable to it (in this or another way).

But this is only one part of the story. There is no society or state that lives through only decay without simultaneously experiencing regeneration. And there have been small and large initiatives by the Iraqi government (with strong backing and technical assistance from international actors) to reform various sectors of economy and society and to increase the effectiveness and efficiency of public administration. Those reform attempts (sometimes successful and sometimes not) are the very manifestations of regeneration.

Take, for example, the recent political deadlock triggered by the attempts of Prime Minister Haider al-Abadi to reform the decision making process and to improve the effectiveness of government. The aim was getting rid of poorly functioning and highly extortionate system of muassasa (a power sharing arrangement where Cabinet posts, and respectively public bodies reporting to them, are divided between political blocs based on sect and ethnicity) and creating instead a technocratic Council of Ministers. At the heart of this impasse is a situation (which is not unique to Iraq but exists in various forms in all government systems) when certain elite groups benefit from existing institutional arrangements and therefore defend the status quo by blocking any attempt at change. Interestingly, in this move the elites otherwise divided by ethno-sectarian principle exhibited an exemplary cohesion and unanimity.

Iraq is undergoing an evolutionary process, albeit under extreme circumstances, where it has to transition into a stable and modern democratic state. The fact that the collision between political decay and regeneration has taken an extreme, at times violent, forms does not change or deny the nature of this process—which is and remains inherently dialectical.

This scenario therefore aims at strengthening the regenerational, reformist forces within the Iraqi political system. It will do so by institution building and strengthening the resilience of current government apparatus without attempting to change the country’s constitutional set-up. In fact, it has been recognised by practitioners and in academic literature that the Iraqi constitution has all provisions in it to ensure democratisation and devolved governance, to guarantee the rights of minorities. The problem, as frequently the case, is not with the constitution itself but with its implementation.

There are four factors necessary for the success of any reform. First is about the constellation of power—that is, how strong are the pro-reform forces, how well organised and cohesive is their coalition, and how inclusive it is in covering the geographic and administrative areas as well as various segments of society.

Second is about the independence of bureaucracy (understood in Weberrian, technocratic terms) from undue political influence—that is, the ability of civil servants and public employees to do their job without being significantly constrained by political parties and blocs.

Third factor is about technical capacity of government to perform. It concerns both the capacity of individuals and the quality of administrative processes. Besides senior office holders (like minsters and their deputies) and managers (like directors general who are in fact responsible for the daily business of public administration), the middle level officials at all levels (from central executive office to provincial governorates) are part of the equation. Technical capacity at regional and provincial levels of authority is one important precondition for a meaningful administrative decentralisation to take place. With regards to processes, this factor concerns the quality of coordination and decision making across main horizontal systems of public administration (such as public finance and procurement, human resource, IT and communications) both vertically and at each given level.

Fourth factor is about domestic ownership. It is driven by commitment to reform of politicians, public and private employees, entrepreneurs, citizenry at large and their organised groups who see the change necessary, not merely desirable. This factor, especially in social domain, has been frequently underrated, although the practice has shown that without strong and capable civil society, independent think tanks, and the free media behind the change the state is not kept accountable, thus leaving the reform champions without broad public platform to rely upon.

I won’t speculate on the parameters under each factor, for such an assessment requires a research with institutional appraisal and extensive stakeholder interviews, to be conducted. That said, analysis of available information and personal observations allow to say that all four factors are present in Iraq today, although not to the same extent and even so, neither is strong enough to make it through without sustained, long-term, and quite intensive and targeted effort. This explains the difficulties faced by the teams of Messrs al-Maliki and al-Abadi in advancing the much needed reform agenda over a decade now.

The present situation in Iraq does not invite further criticism (too much of it has been aired from all angles, frequently without any constructive offer attached) or lamentation, but calls for action. It needs political communication and outreach (in order to build the public support for reforms and to organise the individual and small-group desires and drives) and more negotiation and bargaining between political leaders (perhaps with the brokerage and certain incentives offered by powerful external actors). It also will require a dedicated technical assistance to strengthen the capacity of government and civil society in key areas needed for the reform to happen and take root, and most importantly, to deliver benefits.

The latter point is particularly important, because the success of this scenario is strongly conditioned on performance and tangible outcomes. The government will need to achieve and convincingly demonstrate results continuously, in order to prove its effectiveness and maintain its legitimacy and credibility. To do so, the government, along with resources, will have to adopt flexible approaches that would enable it to manage by discovery, timely adapt to the changing circumstances and to build the overall resilience of the system. For example, the appointment of technocratic Cabinet has proven problematic thus far. Perhaps, it makes sense then to employ a different, alternative plan which may prove as effective. One option would be to strengthen the government’s technical capacity through reinforcing its central executive office—that is, the General Secretariat of the Council of Ministers, COMSEC.

Well functioning COMSEC will ensure both vertical and horizontal coordination within public administration, the continuity (especially at times of political blockages, but also in-between elections), and also consistency and coherence of policy making in long term and across various domains. There are three things which would bolster the chances of this plan to deliver the expected outcomes.

First (as ever) is commitment of political elites to maintain the COMSEC’s technical role and keep political interference to minimum, while enabling them to exercise the discipline and simultaneously conducting the democratic oversight. Second is separation of political and technical functions within the broader Government Office, between the COMSEC and Prime Minister’s Office (PMO). And third is to design a system where COMSEC serves as a central nod in the network of technocrats active across ministries, regional and provincial authorities—without undermining the decision making and service delivery capacity of vertical systems (represented by individual ministries sector-wise and by regional and provincial authorities, geographically).

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I do not conclude this piece with traditional summary of findings and recommendations; the aim was to outline the options with certain degree of detail on their advantages and limitations—this all is a work-in-progress, after all. However, it is clear from the above that I favour the institution building scenario. Because it points clearly to the way forward without grand theories behind (which are good only for well-ordered situations, but hardly anyone would agree that Iraq today represents the one). Because it rests on a series of relatively small, tactical interventions (many of which would be implemented simultaneously but being decoupled to extent possible, to insulate the risks of failures). And finally, because it is the only option which is practically implementable in the immediate term—and time matters.

@ElbayPolicyLabs

Political Crisis in Iraq: The Things Must Change earlier posts:

Part I: Political institutions, Politics, Governance

Part II: Economic institutions, Financial stability

Part III: State security, Human security

 

About the author: Elbay Alibayov is an international development professional specialising in state building and political processes in post-conflict countries. In 2011-2014, he worked in Baghdad assisting the Iraqi Government’s central executive offices and key ministries on a range of administrative initiatives and policy reforms.

 

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